Парламент и монархия - особенности истории (Великобритания)

принадлежащие к так называемому «среднему классу». В основном это

представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных

заведений, учителя.

Среди депутатов-консерваторов довольно велик процент бизнесменов (37-

46% в парламентах созывов 1945-1974 годов). В 80-х годах их число

сократилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной

партии их число не превышает 1%, в лейбористской партии их 12-18%. По

своему возрастному составу большинство парламентариев находится в

возрастной группе 30-60-летних (не более 2% - лица 21-30 лет, около 14% -

свыше 60 лет).

Реальное функционирование всего парламентского механизма основано на

существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся

организация избирательного процесса. Она оказывает определяющее воздействие

на внутреннюю организацию и деятельность Парламента. Под ее влиянием

сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие

весь комплекс отношений между Парламентом и Правительством.

При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти.

Две главные партии образуют официально признанные стороны в Палате общин -

«правительственное большинство» и «официальную оппозицию Ее величества».

Партия, победившая на выборах, располагает большинством (правительственное

большинство) и в силу этого формирует правительство. Поэтому, как правило,

правительство, располагает поддержкой большинства в Палате общин.

Результатом усиления роли Правительства стало вытеснение классической

модели парламентарного правления, названной «вестминстерской» (по месту

расположения Парламента), новой моделью - «моделью Уайтхолла» (по месту

расположения Правительства). Следовательно, лидер партии большинства

становится премьер-министром.

Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией,

а ее лидер - Лидером оппозиции. Должность Лидера оппозиции получила

законодательное закрепление в 1937 году, когда ему было назначено

официальное жалованье. Для оппозиции характерно состояние готовности

принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует

из руководящих членов оппозиции «теневой кабинет» и назначает «теневых

министров (министров-теней)».

Даже само расположение депутатов в Палате общин отражает ее разделение

на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от

спикера расположены скамьи правительственного большинства; слева -

оппозиции. Члены палаты - министры сидят на передних скамьях, а

руководители оппозиции - напротив них. Соответственно их называют

«переднескамеечниками», и «заднескамеечниками».

В Великобритании существует система парламентарного (ответственного)

правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов

парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под

парламентом понимается только Палата общин) и в случае вотума недоверия

должно уйти в отставку. Так как правительство несет коллективную

ответственность перед парламентом, вотум недоверия, вынесенный одному

министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом.

В случае вотума недоверия, за которым должна последовать отставка,

правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы.

Вотум недоверия, однако, в английской политической практике - явление,

чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба

они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не

имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это

случилось в 1924 году и 1979 году).

Оппозиция часто вносит в Палату общин предложение о вотуме недоверия,

но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.

Что касается формирования правительства, то Палата общин не принимает

непосредственного участия в подборе кандидатур. Назначение и смещение

министров - право премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов

правительства из числа руководителей партии большинства. Членами

правительства должны быть депутаты Палаты общин или лорды. В основном это

члены Палаты общин и лишь несколько - члены Палаты лордов. Премьер-министр

не обязан представлять на одобрение Палаты общин список членов

сформированного им правительства. Он не обязан также представлять на

одобрение палаты решение о производимых им перестановках в правительстве.

Партийные фракции - базовые единицы в Палате общин. Они именуются

парламентскими партиями. Термин «партия» означает, что фракции в Палате

общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей

деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне

парламента. Лидер партии является лидером парламентской фракции.

Почти в 90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным

делением палаты. В редких, заранее оговариваемых руководством фракций

случаях в палате объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по

собственному усмотрению, вне зависимости от партийной принадлежности (по

таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение

абортов и т.п.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных

установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в

принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партийную

фракцию.

В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого

писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы

зафиксированы основные принципы внутренней организации Палаты общин. Это не

значит, что Британский парламент не руководствуется в своей деятельности

никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно

большое значение в парламентском производстве. Просто правила процедуры

содержатся не в одном документе, а в различных источниках («Практика»

Парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы). В

настоящее время основной документ, регламентирующий парламентскую процедуру

- постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в

обычном порядке. Авторитетным сборником правил парламентской процедуры

является «Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях Парламента»

(сокращенно его называют «Эрскин Мэй»).

Язык парламентского производства — английский. Выступления на других

языках не допускаются.

Стенографический отчет о заседаниях Палаты общин публикуется с 1803

года в официальных сборниках «Парламентские дебаты. Официальный отчет.

(Ханзард[1])».

Парламентские сессии созываются ежегодно. Сессия начинается осенью

(обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый

год. В течение сессии до летних каникул Парламент прерывает заседания в

связи с Рождеством, Пасхой и Троицей. В августе сессия прерывается на

летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной

сессии, неодинаково: в среднем - 160-190 дней. Заседания палаты происходят

ежедневно, кроме субботы и воскресенья.

Заседания Палаты общин, как правило, являются открытыми. Однако спикер

вправе отдать распоряжение о выводе посторонних, и в этом случае заседание

идет при закрытых дверях.

Иногда заседание Палаты общин принимает форму так называемого

«заседания Комитета всей палаты». Палата выносит решение о преобразовании

себя в комитет для рассмотрения какого-либо конкретного билля. Обычно

Комитет всей палаты рассматривает либо самые важные законопроекты, либо те

из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает

нужным направлять в постоянные комитеты. В конце заседания комитет

утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.

Каждое заседание начинается с «часа вопросов», в течение которого

депутаты задают вопросы министрам.

Основная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предложений. Билли

и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к

категории правительственных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными

депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член

парламента именуется «частным членом» - Private Member). Наряду с этим

существуют дела оппозиции.

Соответственно время палаты подразделяется на правительственное, время

частных членов и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводятся для

рассмотрения законопроектов частных членов и 8 — для обсуждения предложений

частных членов. 20 дней выделяются оппозиции (это дни, когда ей

предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальное время палаты

принадлежит Правительству.

Проблема времени в палате является очень острой не только из-за

загруженности Парламента, но и потому, что все законопроекты и предложения,

которые Парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются

потерявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению

в таком порядке, как будто они были внесены впервые.

Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соответствии с

делением палаты на правительственное большинство и оппозицию. По

правительственным делам сначала выступает министр, затем

«переднескамеечник» оппозиции, а потом слово предоставляется другим

депутатам большинства и меньшинства. По делам оппозиции сначала выступает

представитель оппозиции, затем — правительства и потом слово получают

другие депутаты.

Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность

выступления не ограничена, но спикер может объявить, что время выступления

не должно превышать 10 мин.

Голосование в Палате общин открытое. Депутаты, голосующие за

предложение или законопроект, собираются по правую руку от спикера, против

— по левую. Они сообщают свое имя клерку, когда проходят мимо него.

Результаты голосования объявляются спикером.

Решения принимаются простым большинством голосов. В Британском

Парламенте отсутствует требование квалифицированного большинства. Если в

голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то рассматриваемый

вопрос переносится на следующее заседание.

В своих выступлениях депутаты должны следовать определенным правилам.

Читать речь не дозволено. Существует определенная форма обращения депутатов

друг к другу - не по имени, а в третьем лице: «Почтенный член Парламента от

такого-то округа». Процедура нарушения принятой формы обращения к депутату

(обращение по имени) называется Naming («назвать депутата по имени»).

В Палате общин не проводится регистрация депутатов. За депутатами не

закреплены определенные места. Когда спикер предоставляет депутатам слово,

они выступают прямо со своих мест. Вообще, в палате имеются места только

для 427 депутатов. Для остальных выделены места на галереях для прессы и

публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20 депутатов. Но

отдельные дела привлекают особое внимание и тогда помещение палаты бывает

переполнено. В каком бы помещении ни находились депутаты, они получают

информацию обо всем, что происходит в палате, благодаря внутренней службе

телевизионного оповещения.

В Палате общин применяются особые приемы, предназначенные для

свертывания дебатов, — «закрытие», «кенгуру», «гильотина».

«Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса

может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Если спикер

поддерживает предложение, то оно ставится на голосование и считается

принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило

применяется также в парламентских комитетах (там требуется согласие 20

депутатов).

Прием «кенгуру» сводится к тому, что спикер определяет, какие поправки

из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие —

нет. Спикер останавливается на тех поправках, которые считает нужными,

перескакивая через другие (отсюда название приема).

Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты, как по времени,

так и по содержанию - «гильотина». Для обсуждения в палате проекта закона

выделяется точно установленное время. По истечении этого времени палата

обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено

оно или нет.

Должностные лица Палаты общин

Должностными лицами Палаты общин являются спикер, его заместитель,

именуемый также Председателем Комитета путей и средств (Chairman of Ways

and Means) и два Заместителя Председателя комитета путей и средств (Deputy

Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.

Спикер - основное должностное лицо Палаты общин («Мистер спикер» -

так обращаются к нему депутаты). Он председательствует в палате, следит за

соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее

отношениях с королевой, Палатой лордов, другими государственными органами.

Спикер имеет право толковать процедурные правила в случае

возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает

палате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными.

Ни одно заседание Палаты общин не может происходить при отсутствии

спикера. От его усмотрения зависит, приступит ли палата к заседанию. Спикер

может по своему усмотрению устроить перерыв в заседании Палаты общин на

любой назначенный им срок, если, по его мнению, в палате нарушается

порядок.

Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не

относится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения

порядка он вправе распорядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь

день. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать

участие в заседаниях на более продолжительный срок.

Спикер не принимает участия в дебатах. Он голосует только в том

случае, если голоса депутатов разделились поровну.

Спикер не должен принадлежать к какой-либо партии. Политический

деятель, кандидатура которого предлагается на должность спикера, прерывает

членство в своей партии. Спикер должен быть вне политики и отстранен от

участия в партийных спорах. В случае нарушения им принципа

беспристрастности любой депутат вправе внести в палату предложение с

критикой спикера (хотя вообще критика спикера не допускается).

На имя спикера адресуются все письма, петиции и ходатайства,

направляемые палате.

В случае возникновения вакансии, кандидатура нового спикера

предлагается Правительством (после консультации с оппозицией).

После отставки спикер получает место в Палате лордов.

Председатель Комитета путей и средств - второе должностное лицо Палаты

общин. Он председательствует в палате, когда она преобразуется в Комитет

всей палаты.

Председатель Комитета путей и средств избирается Палатой общин в

начале созыва нового парламента. Его кандидатура выдвигается партией

большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится Лидером

палаты.

Поскольку Палата общин не может заседать без спикера, то при его

отсутствии функции заместителя спикера исполняются Председателем Комитета

путей и средств. Когда председатель комитета занимает место спикера, он

является окончательным судьей в вопросах процедуры - его распоряжения не

могут быть обжалованы спикеру.

В случае отсутствия Председателя Комитета путей и средств его функции

выполняют Заместители Председателя Комитета путей и средств, включая

полномочия заместителя спикера. Они выдвигаются, как и Председатель

Комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и

избираются палатой в начале нового созыва парламента.

Лидер Палаты общин - лицо, выступающее в палате от имени

Правительства. Он назначается премьер-министром из числа наиболее близких к

нему политических деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за

исполнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром.

Задача Лидера Палаты общин организовать работу палаты таким образом,

чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной правительством

программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и

расписание работы Палаты общин, а также порядок рассмотрения ею

законопроектов. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке дня на

следующую неделю.

Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых

чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства.

Это парламентские организаторы партий, официально именуемые «кнутами».

Должность «кнута» не предусмотрена правилами парламентской процедуры. Она

появилась в ходе эволюции партийной организации в Палате общин.

Главная обязанность «кнутов» — налаживать сотрудничество фракций так,

чтобы работа палаты шла без эксцессов и неожиданностей, при взаимной

координации деятельности фракций. «Кнуты» правительства и оппозиции

находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы,

через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов

между правительством и оппозицией.

«Кнутам» предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депутатам.

«Кнуты» следят за соблюдением партийной дисциплины. Ни один депутат не

вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с «кнутом». Если какой-

либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседании

палаты, он обязан уведомить об этом «кнута» своей партии. Последний, в свою

очередь, договаривается с «кнутом» другой партии так, чтобы не нарушалось

равновесие между партиями в Палате общин и число отсутствующих депутатов в

правительственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов

официальной оппозиции.

Способом согласования деятельности партийных сторонников служит

документ, который также именуется «кнутом». Этот документ посылается членам

соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих

в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в

«кнуте» в зависимости от того значения, которое ему придает партийное

руководство, подчеркивается. Если вопрос повестки дня подчеркнут одной

чертой, то это означает, что он не носит спорного характера и по нему не

ожидается голосования; двумя чертами — возможна постановка на голосование;

тремя чертами — вопрос исключительно важен, по нему определенно будет

голосование и потому присутствие члена фракции обязательно.

В Палате общин имеются также постоянные должностные лица, не

являющиеся членами палаты: клерк палаты, два его помощника и пристав,

отвечающий за вопросы безопасности в помещениях палаты.

Клерк - старшее постоянное должностное лицо Палаты общин. Он является

экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача -

давать советы спикеру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по

поводу всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Клерк

занимает почетное место. Он сидит за столом палаты (Table of the House),

расположенным сразу же перед спикером. Во время заседания он облачен в

судейскую мантию и парик.

Организация комитетов в Палате общин

В Палате общин действуют постоянные, специальные, сессионные комитеты.

Образуются также объединенные комитеты обеих палат Парламента.

Члены комитетов назначаются не палатой в целом, а Комитетом по отбору

(Committee of Selection).

Комитет по отбору образуется Палатой общин в начале каждой сессии в

составе 11 человек. Фактически члены этого комитета назначаются по

соглашению между лидерами партий в Палате общин.

При формировании комитетов Комитет по отбору исходит из соотношения

двух партий в Палате общин так, чтобы они были представлены в комитете

пропорционально количеству мест в палате. Комитет по отбору руководствуется

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5