Роль финансов в создании и функционировании свободных экономических зон как одном из направлений интеграции России в мировую экономику

условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера

бесперспективности.

Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление

правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус

свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской

зональной политики:

. урезание (до 1-2 кв. км) возможных размеров свободных зон, исключающее

создание относительно крупных комплексных зон свободного

предпринимательства;

. формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших

образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных

тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

. усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными

бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по

инициативе "снизу".

Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал

интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных

зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они

сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто -

государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому

пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о

принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а

также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина

(март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В

том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки,

действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия

Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация

Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию

эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание

прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций.

Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на

организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был

восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской

области, а в июле 1994 г. была создана зона экономического

благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны,

весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 1995 г.

все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены,

борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности,

Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ

отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в

Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной

экстерриториальности. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан

Президентом.

1.2. Типы свободных экономических зон, организуемых в России.

Практика создания имеющихся и проекты будущих СЭЗ на территории России

показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на

следующие основные типы:

. комплексные зоны производственного характера;

. внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны

экспортного производства и транзитные);

. функциональные, или отраслевые (технологические парки[2],

технополисы[3], туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны - многопрофильны. Они формируются и на ограниченной

территории, и в границах областей и других территориальных образований. В

них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным

развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их

создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в

Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.).

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за

счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки

грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли

"Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево"), свободные таможенные зоны

"Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт

Терминал" (на территории московского Западного речного порта.

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как

народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности,

способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях

на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению

результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий,

новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в

Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники,

информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может

быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам

туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские

Минеральные Воды".

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и

локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон

необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило,

размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами,

железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для

размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа

технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и

квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон

требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических

курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

2. Роль финансов в создании и функционировании свободных экономических зон.

2.1. Свободные экономические зоны, как препятствие на пути сохранения

экономической целостности государства.

На всероссийской конференции «Роль финансов в стабилизации российской

экономики», проведенной в конце 1996 года общественным объединением

«Гильдия финансистов» (специалистов) с участием специалистов в области

финансовых вопросов, ученых и представителей органов всех ветвей власти

председатель Советской Федерации Е. С. Строев в докладе «Конференция и

практика бюджетного федерализма и ее законодательное обеспечение»

подчеркнул, что Россия должна найти собственное свойственное только ей

решение проблемы бюджетного федерализма, хотя его последовательная

реализация осложняется общей нехваткой бюджетных средств. В этих условиях

налоговое законодательство требует серьезной корректировки, т. к.

возрастает опасность разрушения единого экономического пространства, в

частности, из-за чрезмерной законоответственной активности отдельных

регионов. Одним из опасных следствий системного кризиса в России является

регионолизация экономического и социального развития. Еще в советской

экономике федеральная региональная политика воспринималась как система

льгот и привилегий. Определенный «перекос» в эту сторону сохраняется и

сегодня. В результате, недооцениваются более важные задачи: прогнозирование

и контроль региональных последствий федеральных программ, мобилизация

внутренних ресурсов каждого региона и т. д.

Важную проблему представляет формирование нормальных межбюджетных

отношений при использовании расходной части Федерального бюджета, а также

определение роли местных бюджетов в бюджетной системе РФ.

Концепции финансово-экономического развития России на ближайшие годы

посвятил выступление А. Я. Лившиц (в то время заместитель Председателя

Правительства РФ, министр финансов) отметил: главной задачей финансовой

политики на 1997 год является вывод российской экономики на траекторию

роста. Для ее решения необходимы переориентация финансовых потоков в

сторону реального сектора, снижение стоимости кредита до 20-25 % годовых и

др.

Финансовая политика призвана помочь решить ряд общеэкономических

задач, в т. ч. задачу восстановления экономического роста.

В условиях рыночного хозяйства, принимая во внимание многообразие

экономики страны, необходимо расширить и обогатить инструментарий

государственной финансовой политики (включая денежную, кредитную,

налоговую, валютную, инвестиционную и т. д.). К инструментам финансовой

политики можно отнести и вопрос кадровой политики в финансовых и налоговых

органах. Необходимо также разнообразие положением, структурой,

финансированием федеральных служащих и органов, действующих на территориях

регионов. Они должны быть органами РФ, на законную компетенцию которых не

могут посягать региональные и местные власти, иначе невозможно обеспечить

единство финансовой политики, финансового пространства и финансовой

системы.

Для страны сейчас необходимо формирование сильного федерального

бюджета, централизация существенной доли ВВП наряду с укреплением и

разветвлением доходной базы субъектов Федерации, решением ими проблем

бюджетной самодостаточности. Такой бюджет нужен для обеспечения стратегии

экономического развития всей страны, выравнивания бюджетной обеспеченности

регионов в условиях рыночного развития, сохранения управляемости единым

социальным пространством.

Но, практически, невозможно сохранить финансовую и экономическую

целостность страны, если на территории некоторых регионов будут открыты

СЭЗ. Несмотря на это процесс идет, и существует несколько СЭЗ

функционирующих на территории РФ. Формирование СЭЗ для региона дает

некоторые льготы и, в некоторых случаях, привлекает иностранные инвестиции

на территорию региона, а т. к. финансирование регионов из федерального

бюджета оставляет желать лучшего, соответственно, и регионы «выкручиваются»

как могут. Здесь представлен идеальный вариант. Создана зона, иностранные

инвесторы вкладывают средства, регион процветает. Но не все СЭЗ в России

работают так успешно.

В 1994 году СЭЗ "Находка" отказывается от статуса свободной

экономической зоны и выступает с предложением создать на ее территории

четыре локальные зоны наподобие таможенных зон. Одной из главных причин

неудачи Находкинского эксперимента по развитию СЭЗ стала неадекватная

трактовка самого понятия СЭЗ: руководители Находки пытались за счет

привлечения иностранных капиталов на льготных условиях решать собственные,

прежде всего социальные проблемы - что вызывало вполне объяснимое

непонимание у потенциальных инвесторов в СЭЗ. Кроме того, не учитывался

такой фактор, как необходимость массированного инвестирования в СЭЗ

собственно российских ресурсов для создания соответствующей инфраструктуры

для работы уже иностранного капитала.

При всех неудачах и просчетах в создании СЭЗ на территории России в

мировой практике их эффективность многократно подтверждена. В настоящее

время в мире, не говоря о Китае, насчитывается около 400 свободных зон

торгово-складского типа (свободных таможенных зон) и более 300 свободных

зон производственного типа (зон экспортного производства). Наибольшее число

свободных таможенных зон (СТЗ) действует в индустриально развитых странах:

в Европе насчитывается около 130 таких зон, в США - более 180. Зоны

экспортного производства (ЗЭП) получили наибольшее распространение в

развивающихся странах. В начале 90-х годов там действовало более 300 ЗЭП,

более 100 находилось в стадии обустройства и более 50 - на планово-

подготовительной стадии. Совокупный объем экспорта в ЗЭП достиг в 1999 г.

30 млрд. долларов США (по сравнению с 17 млрд. долларов в 1990 году), а

число занятых в них превысило 3 млн. человек (по сравнению с 2 млн. человек

в 1990 году).

Совершенно иная ситуация в этом вопросе сложилась в России. Свободные

экономические зоны де-юре[4] вроде бы и существуют, но отношения в них

регулируются по-разному, поскольку основополагающего базового

законодательного акта, который упорядочил бы их, до сих пор нет.

Федеральный закон "О свободных экономических зонах", проект которого был

внесен в Государственную Думу в апреле 1995 года, трижды отклонялся: в нем

не продуман надлежащий, четкий механизм реализации в принципе верных

положений.

2.2. Финансирование государством свободных экономических зон.

В 1996 году было принято два федеральных закона – «О центре

международного бизнеса в Ингушетии (г. Назрань)» и «Об особой экономической

зоне в Калининградской области». В 1999 году к ним добавился закон «Об

особой экономической зоне в Магаданской области», а на аналогичный документ

по Байкало-Амурской магистрали наложено вето президента. Эти

законодательные акты регулируют отношения на конкретной территории и не

могут быть правилом для других регионов. Из-за отсутствия базового

законодательства сформулирована долговременная государственная политика в

этом важном для рыночных отношений деле, не определены место и роль СЭЗ в

национальной экономике. Это не позволяет разработать федеральную программу

развития и финансирования СЭЗ, лишает иностранных инвесторов ориентира

формирования своих долгосрочных планов. Развитие СЭЗ может быть обеспечено

базовым федеральным законом о СЭЗ.

СЭЗ создается в целях развития экспериментального потенциала страны,

увеличения объема и улучшения структуры экспорта товаров, расширения

внешней торговли, увеличения поступлений в доходную часть бюджета на основе

привлечения иностранных и отечественных инвестиций, использования

международного опыта управления этими структурами.

Но успеху действующих уже СЭЗ препятствует причина следующего

характера:

В России отсутствуют налоговые льготы для участников СЭЗ. Кроме

налоговых льгот свободная зона требует также предварительных вложений в

создание инфраструктуры. Эти деньги должно найти государство, которое у нас

стеснено в своих бюджетных возможностях. Минфин и МНС ведут борьбу за

доходы бюджета. Поэтому проекты, дающие дивиденды в будущем не

поддерживаются, на них не выделяются никакие ресурсы.

Для становления в Приморском крае СЭЗ «Находка» с ее большим

экспортным потенциалом требуются $15-20 млн. государственных вложений.

После этого может сработать мультипликативный эффект. Государство не

выделило даже 10-й доли этих вложений. Прямые вложения государства очень

малы. Аналогичная ситуация и в других зонах: Калининградской и Магаданской

областях, да и в Ингушетии.

Дальневосточные же субъекты РФ в массе своей относятся к числу

российских регионов с наименее благополучной социально-экономической

обстановкой, хотя их роль в решении общегосударственных задач обеспечения

безопасности страны, ее ресурсоснабжения непропорционально велика. Здесь

необходимо сказать о большом бремени общефедеральных расходов, которые

фактически безвозмездно несут дальневосточные субъекты РФ - Приморский

край, Хабаровский край, Амурская область - по поддержанию Тихоокеанского

ВМФ и погранвойск, тогда как все таможенные сборы из этих регионов

направляются в Москву. А также о дисбалансе в финансировании данного

региона: так, Приморский край регулярно перечисляет в Федеральный бюджет

средств в 2,5-3 раза больше, чем получает из него, - непомерно увеличивая

региональное бремя расходов.

Если в федеральных органах власти не изменится отношение к роли СЭЗ в

общей стратегии развития России, если государство не улучшит финансовую

поддержку СЭЗ и не ослабеет налоговый пресс на них, Россия не может

рассчитывать на нормальное развитие положенной эффективности от

деятельности СЭЗ.

В России льготный хозяйственно-правовой режим был предоставлен

огромным территориям - краям и областям, превосходящим по размерам

отдельные азиатские и европейские государства. Учреждение зон в таких

масштабах сделало невозможным практическую реализацию в них льготных

таможенного, налогового и валютного режимов. Предоставление таких режимов

учрежденным СЭЗ неизбежно вело к огромным экономическим потерям для

государства и расточительству бюджетных средств. Невозможность

осуществления надежного таможенного контроля на границах подобных "зон"

превратило их в гигантские "насосы", перекачивающие за рубеж товары и

валюту с остальной территории России и из самого региона. Это не привело к

созданию фактически ни одной реально действующей СЭЗ. Более того, принятыми

в 1993-1994 годах законодательными актами Российской Федерации по вопросам

налогообложения, таможенного и валютного регулирования таможенных льгот и

привилегий лишаются все СЭЗ, за исключением Калининградской области.

Итак, становление долговременной стратегии развития СЭЗ – это

разработка Федеральной программы создания и развития СЭЗ. Разработкой

программы должны заниматься соответствующие министерства и ведомства на

основе предложений региональных администраций и органов местного

самоуправления, на территории которых предлагается создать СЭЗ. При

утверждении подобного документа в правительстве указываются источники

финансирования затрат на создание объектов инфраструктуры, зданий и

сооружений административного назначения. Федеральная программа должна

включать следующие разделы:

а). Основные направления политики создания и развития СЭЗ;

б). Анализирование функционирования СЭЗ на территории страны и меры

повышенной эффективности их деятельности.

в). Материальные, финансовые и другие ресурсы необходимые для

реализации федеральной программы, в том числе за счет средств федерального

бюджета с распределением ресурсов по свободным зонам.

Необходимо, чтобы при внесении в Государственную думу законопроекта о

федеральном бюджете на следующий год правительством указывалось предложение

по финансированию СЭЗ.

Вообще в зависимости от типа СЭЗ (см. 1.2.) существуют различия в

способе регулирования их деятельности.

СЭЗ могут создаваться в России на локальных участках территорий с

выгодным географическим положением и ресурсным потенциалом; а также по

претензии на получение льгот в связи с депрессивным состоянием

экономического региона.

Во втором случае учреждение СЭЗ, не создавая стимулов для привлечения

внутренних или внешних инвестиций в производство, лишь искусственно

поддерживает торгово-посреднический сектор экономики, лишая федеральный и

местный бюджеты значительной доли налоговых поступлений.

Вообще вопрос практического создания СЭЗ обусловлен возможностями

осуществления капитальных затрат на обустройство и инфраструктурное

обеспечение ее территории – и это основная часть затрат, связанных с

формированием зоны.

Существуют различные мнения по поводу источников финансирования затрат

на развитие инфраструктуры СЭЗ, также существует множество мнений по

вопросу о степени участия государства в финансировании.

Для условий России наиболее предпочтительным является вариант

смешанного финансирования, когда государство целевым назначением выделяет

средства (в том числе на возвратной основе, например в виде льготного

долгосрочного кредита) на первоначальное развитие инфраструктурных объектов

в СЭЗ, а частные инвесторы, пользуясь льготным налоговым режимом,

вкладывают средства непосредственно в производственные объекты, расширяя

при необходимости мощности инфраструктурного обеспечения.

Подобная схема применялась при создании свободной экспортной зоны

«Масан» в Южной Корее, обеспечила производство продукции на $1,9 млрд. в

Страницы: 1, 2, 3, 4