Бюджетный федерализм

Тогда подобное можно было как-то объяснить, ведь Татарстан не подписал

Федеративный договор, и нужно было снять конфликт между Москвой и Казанью,

длившийся к тому времени четыре года. Подписание отдельных договоров

получило продолжение, в подписании последующих договоров с Башкортостаном,

с Республикой Саха (Якутия), другими республиками, а с 1996 года с краями,

областями, автономными округами [15, ст.21].

Это было одним из наиболее тревожных направлений развития российского

федерализма за последние годы. Подобные соглашения стремительно подрывают

авторитет федеральной Конституции. Зачастую двухсторонние договоры наделяют

субъекты Федерации значительными правами по использованию природных

ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами.

И другими политическими и социально-экономическими привилегиями [20,

ст.10]. Все это объяснялось «политической целесообразностью». Замечу, что

пик данных акций пришелся на период перед президентскими выборами 1996 года

[15,ст.21].

Можно долго спорить, существовала ли реальная опасность отделения

Татарстана от России. По мнению, Минтимира Шаймиева, благодаря этому

договору была сохранена государственная целостность Российской Федерации

[27,ст.15]. Но Борис Николаевич Ельцин подписал этот фактически

конфедеративный договор. И в итоге мы имеем, 87 субъектов, конфедеративный

договор с Татарстаном, а с Чечнёй вообще непонятно, а в составе Федерации

или нет [10, ст.22].

По мнению, Лысенко, этот компромисс породил «дурную бесконечность». В

Конституции записано, что «все равны». А один субъект стал «самым равным».

Началась безумная гонка «за равность», которая продолжается уже пять лет.

Около пятидесяти субъектов подписали договоры с центром, а остальные на

очереди. Тот кто «бежал» среди первых, прихватили приличный мешок льгот

[10, ст. 22], столь прибыльные отрасли, как добыча и переработка нефти, а

так же производство электроэнергии, были выведены из-под юрисдикции центра

и переданы в собственность субъектов. В результате подписания в июне 1995

года договора между центром и Республикой Саха (Якутия) в собственность

республики перешло 26%добываемых алмазов на ее территории, 30% золотодобычи

и несколько меньший процент запасов нефти и газа [20, ст.10]. По данным,

приводимым А. Лавровым, совокупные налоговые потери Федерации, ставшие

следствием заключения лишь четырех специальных бюджетных соглашений с

Республиками Карелия, Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) составил 2.3%

всех бюджетных поступлений 1994 года [14].

Из сорока договоров, подписанных к концу 1997года, 9 были подписаны с

республиками, 4 с краями, 4 с автономными округами, и 23 с областями. Иные,

так называемые мини-соглашения между регионами и отдельными министерствами

[20,. ст. 10].

Вообще развитие договорных начал в регулировании отношений центра и

регионов могло бы привести к относительной конфедератизации России. В

договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в

1994-1995 годах осуществлялось перераспределение и предметов ведения

Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее

субъектов. Однако затем возобладало представление о верховенстве

конституционных норм и недопустимости отхода в двухсторонних договорах от

предусмотренной им вариантов разграничения.

Федеративным Договором, разграничиваются полномочия федеральных

органов власти и органов государственной власти конкретного субъекта

Российской Федерации. При этом договор не может устанавливать, либо

изменить конституционный статус субъектов Российской Федерации и в договоре

не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской

Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 и 72 Конституции

Российской Федерации. Одновременно указывалось, что в договоре могли

определяться предметы совместного ведения, обусловленные географическими,

экономическими, социальными, национальными особенностями конкретного

субъекта РФ. Очевидно, здесь имелось в виду пополнение перечня предметов

совместного ведения за счет исключительной компетенции субъекта Федерации.

Содержательную основную часть договоров должны были составить соглашения о

разграничении полномочий по конкретным предметам ведения установленным в

статье 72 Конституции и перечисленным в договоре [3, ст.116] .

Первые внутрифедеральные договоры с областями –с Калининградской и

Свердловской – были одновременно последними «индивидуальными» договорами.

Если Договор с Калининградской областью, по сути, дополнял Федеративный

Закон от 22 января 1996 года «Об особой экономической зоне в

Калининградской области», то Договор со Свердловской областью являлся

своеобразной компенсацией Конституции, так и не созданной Уральской

республики - в нем был установлен перечень предметов ведения. Все

последующие договоры суть «шаблонные».

Отличительной особенностью Договоров 1996 года, являлось отсутствие

прямых противоречий с Конституцией Российской Федерации. Если договорами

1994-1995 годов ст.71-72 Конституции Российской Федерации откровенно

переписывались в нужном ключе, то договоры 1996 года, в основном, только

дополняли и конкретизировали статью 72. В то же время имели место косвенной

ревизии конституционных положений.

Договоры, подписанные в 1997 году ввиду практически полной идентичности

содержания и структуры, можно назвать «договорами-клонами». Дополнение и

конкретизация конституционных норм, а в ряде случаев и их ревизия,

осуществлялись по единой модели («модифицированная» версия Договора со

Свердловской областью).

В 1998 году были заключены договоры о разграничении предметов ведения и

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и

органами государственной власти города федерального значения Москва.

Заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с

городом федерального значения Москвой было недопустимо. В статье 6 Устава

города Москвы содержится положение, достойное того, чтобы его

процитировать: «На основании статьи 66 Конституции Российской Федерации, в

соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации

статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта

Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131

Конституции Российской Федерации и настоящим Уставом устанавливается

двойной статус представительного и исполнительного органов власти города

Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно

являются органами городского (местного) самоуправления и органами

государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми

законодательно установленными полномочиями указанных органов». Насколько

эта правовая конструкция соответствует Конституции РФ (ст. 12) и

Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации», как

представляется, должен решить Конституционный Суд РФ (если будет

инициирован соответствующий запрос).

Что до Договора, то, во-первых, он фактически создает прецедент

разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и

муниципальным образованием, что не предусмотрено Конституцией. Во-вторых, в

самом Уставе города Москвы отсутствует разграничение компетенции ее

властных органов на компетенцию органов государственной власти и органов

местного самоуправления. Это затрудняет разграничение полномочий властных

органов города Москвы по конституционным и договорным предметам ведения.

Кроме того, что касается специфики города Москвы как столицы Российской

Федерации, то Конституцией РФ предусмотрено принятие специального

федерального закона (ч.2 ст. 70). И такой закон есть - Закон РФ от 15

апреля 1993 г. №4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».

Положение закрепило, что договор о разграничении предметов ведения и

полномочий не может устанавливать или изменять статус субъекта РФ, изымать

или перераспределять конституционные предметы ведения Российской Федерации

и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но

может определять предметы совместного ведения, обусловленные

географическими, экономическими, социальными, национальными и иными

особенностями конкретного субъекта (абзацы четвертый, пятый, восьмой п.4).

Следовательно, признано допустимым договорное дополнение и конкретизация

конституционного перечня предметов совместного ведения. Но с учетом

региональной специфики.

Договоры 1998 года, как и все прочие, содержат ссылки на некие

географические, природные, экономические, социальные, национально-

культурные и иные особенности соответствующих субъектов РФ,

предопределяющие предметы совместного ведения органов государственной

власти Российской Федерации и органов государственной власти

соответствующих субъектов( преамбула и статья 2 договоров с Республикой

Марий – Эл, Амурской, Воронежской, Ивановской, Костромской областями и с

городом Москвой). И действительно - определенную часть договорных перечней

составляют конкретные «специфические» предметы ведения. К примеру, в

Договоре с Амурской областью- социально-экономическое развитие территории

области, приравненных к районам Крайнего Севера(п. «д» ст.2) Но, помимо

«специфических» предметов совместного ведения, в договорные перечни

включены предметы совместного ведения, по сути, «универсальные», актуальные

для всех субъектов Федерации, не связанные с какой-либо региональной

спецификой. Разумеется, все «универсальные» предметы ведения считаются

«специфическими». Ведь признать, что эти положения носят универсальный

характер, а отнюдь не обусловлены спецификой соответствующих субъектов, -

означает признать, что договоры составлены с серьезным нарушением

требований Положения.

Договоры устанавливают перечни полномочий органов государственной

власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации по предметам

совместного ведения.

Конституция РФ не предусматривает заключения соглашений о разграничении

полномочий органов исполнительной власти, но это предусматривает Положение.

Последние определяет соглашения о разграничении предметов ведения и

полномочий. В текстах договоров эта норма воспроизводиться, но дополняется

оговорками о том, что соглашения могут быть заключены как одновременно с

подписанием договоров, так и в любое время после их вступления в силу.

Из Положения также вытекает, что предметом соглашений о разграничении

полномочий по договорным предметам совместного ведения Российской Федерации

и субъектов Российской Федерации, названным в договорах. Однако во всех

договорах 1998 года фиксируется, что полномочия органов исполнительной

власти Российской Федерации и соответствующих субъектах Российской

Федерации по конкретным предметам совместного ведения, установленным

Конституцией РФ и перечисленным в соответствующих договорах, определяется

соглашениями, «если иное не установлено федеральным законодательством».

По сути, речь идет о параллельном договорном регулировании по предметам

совместного ведения, о порядке, альтернативном (и противоречащем)

предусмотренному законодательству.

Наделение полномочиями. Одним из видов соглашений о делегировании

полномочий, прописанным в договорах, следует считать соглашения между

органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующих

субъектов Российской Федерации о на делении органов исполнительной власти

соответствующих субъектов Российской Федерации полномочиями территориальных

подразделений федеральных органов исполнительной власти (ст. 11 Договора с

Республикой Марий Эл. ст. 1 0 Договоров с Амурской, Воронежской,

Ивановской, Костромской областями, ст. 12 Договора с городом Москвой).

При этом во многих договорах в перечнях предметов совместного ведения

органов государственной власти Российской Федерации и соответствующих

субъектов Российской Федерации отдельными положениями прописываются

«согласованная кадровая политика» или «проведение согласованной кадровой

политики». Как правило, идет речь о назначении (и освобождении от

должности) руководителей федеральных предприятий, организаций, учреждений.

Но в отдельных договорах в перечнях полномочий органов государственной

власти Российской Федерации зафиксировано согласование с органами

государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации

кандидатур руководителей территориальных подразделений федеральных органов

исполнительной власти (п."ж" ст.4 Договора с Воронежской областью, ст.8

Договора городом Москвой).

Однако согласование кандидатур руководителей территориальных

органов федеральных органов исполнительной ' власти с органами

государственной власти субъектов Российской Федерации признано

противоречащим Конституции РФ (ч.1 ст.78) Постановлением Конституционного

Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-П подолу о проверке конституционности ряда

положений Устава - Основного Закона Читинской области.

Следовательно, указанные положения договоров являются неконституционными

Бюджетные вопросы. Договоры 1998 года предусматривают возможность

заключения соглашений, определяющих состав и размер доходов, поступающих в

виде средств от федеральных налогов в бюджет соответствующего субъекта

Российской Федерации, "если они прямо не установлены федеральным

законодательством". Сторонами таких соглашений названы Правительство РФ и

администрации (или правительства) соответствующих субъектов Российской

Федерации.

Поскольку федеральный бюджет и федеральные налоги - конституционные

предметы ведения Российской Федерации, полномочия по ним вообще не следует

затрагивать в договорах. Договорное определение состава и размера доходов,

(компенсации), поступающих в виде средств от федеральных доходов в бюджет

соответствующего субъекта Российской Федерации, не предусмотренным в

Конституции и федеральных законах.

В договорах устанавливается возможность сохранения и расширения объема

льгот, некогда предусмотренных для всех субъектов Российской Федерации в

законах о федеральном бюджете.

Данный вопрос должен решаться в едином порядке, через федеральные

законы, возможно, через указы Президента РФ, но не путем партикулярного

договорного правотворчества.

Подобные подходы к проблеме бюджетного федерализма – установление

индивидуального порядка межбюджетных отношений между Российской Федерацией

и соответствующими субъектами Российской Федерации ("исправление"

Федерального бюджета) - противоречат конституционным принципам равноправия

субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами

государственной власти (ч.4 ст.5) и единства экономического пространства

Российской Федерации (ч.1 ст.8).

Вопрос о природных ресурсах. «Общие» формулировки договоров о

разграничении полномочий по использованию природных ресурсов или

разграничении государственной собственности на природные ресурсы

посредством соглашений носят весьма условный характер. Они, по сути, либо

дублируют, либо конкретизируют положения федеральных законов. Бесспорно,

положения того же Закона "О недрах" или Водного кодекса нуждаются и в

пересмотре, и в конкретизации. Но не лучше было бы издать единые

федеральные законы о разграничении государственной собственности на

природные ресурсы, о разграничении полномочий по использованию природных

ресурсов? Конечно, рано или поздно это придется сделать. А пока: одним

"конкретизация", а другим - "пробел в законодательстве"

Налоги и сборы. Согласно Конституции РФ, установление общих принципов

налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном

ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п."и" ч. 1

ст.72); общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, а

также система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливаются

федеральным законом (ч.3 ст.75).

Принципы налогообложения и сборов, непосредственно предопределяемые

Конституцией РФ, находятся в ведении Российской Федерации (п."а" ст.71). К

ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя

единую налоговую политику (ч. 1 от.8, ст.74, п."б" ч. 1 ст. 114), единство

налоговой системы (п."ж" ст.71 ), равное распре деление налогового бремени

(ч.2 от.8, ст. 19, 57) и установление налоговых изъятий только на основе

закона (ст.57).

Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997г.,

установлено, что перечень налогов субъектов Российской Федерации,

содержащийся в Законе, носит исчерпывающий характер. Это означает, что

субъекты Российской Федерации не вправе вводить надои и сборы, не

упомянутые в Законе.

Под установлением налогов субъектов Российской Феде рации

законодательными актами Российской Федерации следует понимать рамочное

регулирование, основанное на положениях Конституции РФ. Установление налога

субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать,

вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку

исчерпывающий перечень налогов субъектов Российской Федерации порождает

только право, но не обязанность установить налог. Установление налога

субъекта Российской Федерации означает также конкретизацию общих правовых

положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налоге

обложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот,

способы исчисления конкретных ставок.

Международные отношения. Договоры 1998 года закрепляют право

соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно 1

по поручению органов государственной власти Российской Федерации

участниками международных и внешнеэкономических связей, "если это не

противоречит Конституции Российской Федерации, федеральному

законодательству и международным договорам Российской Федерации", [

заключать договоры (соглашения) с административно - территориальными

единицами иностранных государств, субъектами иностранных федеративных

государств и иными иностранными партнерами (ст. 1 4 договоров с Республикой

Марий Эл, Костромской областью и городом Москвой, ст. 13 договоров с

Амурской, Воронежской и Ивановской областями). Фактически, речь идет об

установлении ограниченной международной правосубъектности отдельных

субъектов российской Федерации. При этом в договорах предусматривается

координация субфедеральных международных и внешнеэкономических связей

органами государственной масти Российской Федерации "в соответствии с

федеральным законодательством".

Опережающее правотворчество и место договоров в правовой системе.

Договоры 1998 года предусматривают право соответствующих субъектов РФ на

«опережающее правотворчество» - осуществление собственного правового

регулирования по конкретным предметам совместного ведения Российской

Федерации и субъектов РФ до принятия федеральных законов и иных нормативных

правовых актов Российской Федерации. Зафиксировано, что при принятии

федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации

нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ должны быть

приведены в соответствие с первыми. Законы и иные нормативные правовые акты

соответствующих субъектов РФ, не приведенные в соответствие с федеральным

законодательством, применению не подлежат.

Не совсем понятно, для чего в договорах вообще прописываются эти нормы.

По-видимому, их следует толковать как параллельные договорные гарантии.

Ведь, во-первых, право субъектов РФ на «опережающее правотворчество» было

признано еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г.

№3-п по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного

Закона) Читинской области. Во-вторых, приоритет федеральных законов и иных

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5