Кризис фонда занятости

Кризис фонда занятости

Введение

В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ)

переживает глубокий кризис. К числу общих причин

ухудшения его финансового положения можно отнести:

- обострение экономического кризиса в стране и

расширение практики неплатежей во внебюджетные фонды (в

том числе в Фонд занятости), результатом чего стал рост

задолженности по пени и штрафам;

- распространение взаимозачетов и перечислений

страховых сборов продуктами питания и промышленными

товарами, что привело к резкому сокращению денежной массы

в региональных фондах занятости и выплате пособий

товарами и продуктами питания;

- уменьшение страховых отчислений работодателей в

региональные фонды занятости, абсолютное сокращение

средств ФЗ и его централизованной части;

- решение о снижении ставки страхового сбора с 1996

г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки

выплат пособий по безработице и рост числа дотационных

регионов.

Этапы развития и особенности системы формирования

Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшими увеличению

дефицита средств Фонда занятости, кроется кризис самой

системы формирования его средств, которая уже к середине

90-х годов перестала отвечать потребностям и реалиям

складывающейся экономической ситуации. В развитии этой

системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием

закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации"

(далее - Закон о занятости) и официального признания

безработицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро

развивается региональная структура Государственной службы

занятости, сохраняется достаточно низкий уровень

регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости

значительно превосходят его расходы, в фондах занятости

многих регионов аккумулируются большие остатки на счетах.

В то же время к концу периода появляются очаги

безработицы в отдельных депрессивных районах некоторых

областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую

специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой

промышленности и ВПК.

Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой

безработицы возрос более чем в три раза по сравнению с

1992 г.; регистрируемая безработица довольно быстро

растет в кризисных регионах, локализуясь уже на уровне

областей, которые приобретают отчетливо дотационный

характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский

показатель регистрируемой безработицы составляет лишь

2,8%, формирование фондов занятости и централизованной

части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число

регионов-доноров значительно превосходит число

дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г.

возникают первые задержки по выплатам пособий.

Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются

все приметы кризиса, принимающего общероссийские

масштабы. Число регионов, нуждающихся в дополнительных

средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти

средства - сокращается до двух.

Однако не следует сводить причины возникших

трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы

лежат в особенностях системы формирования и

перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность - Фонд занятости формируется почти

исключительно за счет страховых взносов работодателей.

Несмотря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5

раздела II "Положения о Государственном фонде занятости

населения Российской Федерации" определяют несколько

источников формирования Фонда занятости (страховые взносы

работодателей; обязательные страховые взносы с

работающих; ассигнования из федерального бюджета,

бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные

взносы юридических и физических лиц; средства,

взыскиваемые с работодателей за нарушение требований,

предусмотренных Законом о занятости), на практике в 90-е

годы основным источником были обязательные страховые

взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70%

формируют средства Фонда занятости. Иные источники

поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени

экономического благополучия регионов: в регионах с

относительно стабильной ситуацией могут быть значимы

такие источники, как "добровольные взносы", "поступления

из местных бюджетов" и "возвратные средства", в кризисных

регионах - "перечисления из федеральной части", то есть

дотации. А такой важный и законодательно определенный

источник, как обязательные страховые сборы с работающих,

в действительности не используется.

Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору

средств в Фонд занятости. Методика планирования средств

Фонда не изменилась по сравнению с началом 90-х годов,

когда финансовая нагрузка на него была незначительной и

отсутствовала разница между начисленной и выплаченной

заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд

опираются на прогнозы Министерства экономики и

соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на

предстоящий год. Эти планы, как правило, завышены,

поскольку исходят из того, что: все предприятия работают;

все занятые работают в течение всего календарного года и

в режиме полного рабочего времени; все работники

своевременно получают заработную плату; все работодатели

регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в

прогнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной

активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих

мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма

далека от вышеописанной. Если бы в России существовал

механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости

из государственного бюджета, как в некоторых странах

Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита

средств в регионах, а за нереалистичность планов

расплачивалось бы само государство. Сейчас же никаких

иных источников для сокращения дефицита, кроме снижения

расходов и отказа от выполнения своих обязательств, у

Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов,

характеризующихся критической ситуацией на рынке труда,

задолженность по выплатам пособий превышает два года,

резко сокращены расходы на программы активной политики

занятости, нет средств на развитие и обновление

материально-технической базы служб занятости и т.д.

Третья особенность - отсутствие жесткого контроля

государства за формированием средств Фонда занятости и

соблюдением финансовой дисциплины со стороны

работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень

отчислений работодателей всегда был ниже законодательно

установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные"

годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г.

- 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997

г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного

норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму

отчислений работодателей принять за 100%, то доля их

реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993

г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%.

Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости

равнялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы

возможных поступлений. В последующий кризисный период она

еще более увеличилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см.

табл. 1).

Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости

"карались" государством начислением пени и штрафов, но

только на бумаге, при этом сохранялась надежда (и

небезосновательная), что долги либо простят за давностью

лет, либо реструктурируют. "Умные" директора предприятий

не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и

находили причины для получения финансовой поддержки

(беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из

того же Фонда, используя их для пополнения оборотных

средств.

Нельзя сказать, что в регионах не понимали

необходимости укрепления финансовой дисциплины. Так, в

1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально

изменилось, службы занятости были вынуждены усилить

контроль за сбором средств от работодателей. Но

сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в

Фонд занятости сохранилось и по сей день.

Таблица 1

Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и

задолженность работодателей по уплате страховых взносов*

| |Показатели |1993г|1995 |1997 |1998 |

| | |. |г. |г. |г. |

|1.|Среднемесячная начисленная зарплата за 9 |43,0 |421,6 |988,0 |1055,0|

| |месяцев, тыс. руб. | | | | |

|2.|Среднемесячная численность занятых в экономике, |57,3 |56,2 |56,6 |57,8 |

| |млн.чел. | | | | |

|3.|Среднемесячная сумма начисленной зарплаты, млрд.|2389,|23839,|56915,|60979,|

| |руб. |3 |4 |9 |6 |

|4.|Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев |430.1|4291,1|7683,6|8232,2|

| |исходя т установленного законом норматива | | | | |

| |отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% | | | | |

| |(с1997г.), млрд. руб. | | | | |

|5.|Реальные поступления от работодателей за 9 |306,7|3231,5|5082,9|5366,7|

| |месяцев, млрд. руб. | | | | |

|6.|Предполагаемая задолженность работодателей Фонду|123,3|1661,6|2600,8|2865,5|

| |за 9 месяцев, млрд,руб. [4-5] | | | | |

|7.|Доля уплаченных работодателями страховых сборов |1,42 |1,51 |0,99 |0,98 |

| |в ФЗ по отношению к среднемесячной начисленной | | | | |

| |зарплате [(5:9 мес.)/3], % | | | | |

|8.|Уровень собираемости страховых взносов [5/4],% |71,3 |75,3 |66,2 |65,2 |

* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану,

которые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную

часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду

занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов;

отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и

Башкортостана; отсутствуют

Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую

очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды

занятости не испытывали дефицита средств на реализацию

активных программ занятости. К началу 1995 г. в таких

регионах существовали значительные переходящие остатки на

счетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их

средств. Однако к концу года они сократились до 19%.

Можно предположить, что решение Государственной думы РФ

о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд

занятости с 2 до 1,5% было вызвано: низким уровнем

регистрируемой безработицы; реальным полуторапроцентным

уровнем поступлений страховых сборов от работодателей,

фактически достаточным для финансирования текущих расходов

Фонда занятости; наличием значительных переходящих

остатков на счетах фондов занятости.

Однако при этом не был принят во внимание ряд факторов:

- уровень регистрируемой безработицы не отражает

реальную ситуацию на российском рынке труда;

- признаки экономического "выздоровления" страны еще не

проявились, более того, стали обостряться проблемы в сфере

финансовой деятельности предприятий (неплатежи, расширение

практики взаимозачетов);

- средства в Фонд занятости во многом собирались за

счет регионов с низким уровнем безработицы и высокой

численностью занятых. Так, среднее число занятых в

регионах с уровнем регистрируемой безработицы менее У/о

составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемой

безработицы свыше У/о - 475 тыс. человек;

- отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра

за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не

разработан такой необходимый финансовый документ, как

инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд

занятости, поэтому регионы вынуждены пользоваться

инструкцией Фонда обязательного медицинского страхования,

что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их

сокращению).

Четвертая особенность - несоответствие принципа

формирования Фонда занятости (по месту работы) принципу

расходования его средств (по месту жительства). В

результате в невыгодном положении оказываются регионы с

относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно

низкой средней региональной заработной платой, поскольку

поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-

за неплатежеспособности предприятий, а расходы на все

программы, особенно пассивной политики, объективно

возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с

низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком

труда, высокой средней заработной платой и практической

невозможностью приобретения жилья трудовыми мигрантами

(высокая стоимость жилья и его аренды, ограничения при

прописке/регистрации). Ярким примером здесь служит Москва,

активно использующая рабочую силу из соседних регионов.

Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере

складывается за счет временных мигрантов из других

регионов, а выплаты из него охватывают только безработных,

проживающих (зарегистрированных) в городе. Таким образом,

существующие в настоящее время принципы формирования Фонда

занятости и система выплат пособий по безработице не

учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того,

маятниковая миграция отрицательно сказывается как на

величине региональных фондов занятости, так и на работе

служб занятости, у которых остается меньше средств на

проведение других (в том числе активных) мероприятий на

рынке труда.

Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля

государства за формированием централизованной части Фонда

занятости, а также единой для всех регионов системы

критериев ее распределения и перераспределения.

Последней особенности уделим особое внимание, поскольку

она имеет принципиальное значение для оценки эффективности

действующего государственного механизма перераспределения

средств между регионами.

Формирование и перераспределение централизованной части

Фонда занятости

Известно, что федеральная часть Фонда занятости

образуется за счет 20-процентных отчислений из

территориальных фондов занятости. Ее основное

предназначение изначально состояло в перераспределении

средств между регионами и финансовой помощи регионам с

напряженной ситуацией на рынке труда для реализации

программ активной и пассивной политики.

Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования

федеральной части Фонда занятости характеризовалась:

низким уровнем отчислений регионов (10%); наличием

единственного источника поступлений - отчислений

работодателей (в % к фонду оплаты труда);

отсутствием вклада государства в ее формирование;

существованием единой для всех регионов меры финансового

участия вне зависимости от ситуации на региональном рынке

труда.

Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось:

наличием достаточных финансовых средств в региональных

фондах занятости; значительным превышением доходов над

расходами в региональных фондах; низким уровнем

регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его

дифференциацией по регионам и заметным превышением числа

регионов-доноров над числом регионов-реципиентов;

изменением уровня безработицы под влиянием структурных, а

не кризисных колебаний спроса и предложения труда,

естественных в переходный период.

К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия

сложившейся системы формирования федеральной (или

централизованной) части Фонда занятости изменившимся

условиям. Во-первых, расходы региональных фондов

практически сравнялись с доходами. Во-вторых, резко

увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный

уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям

руководителей региональных служб, переход в группу

дотационных регионов начинается при превышении 3,5-

процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло

число дотационных регионов, получающих не только прямые,

но и косвенные дотации из федеральной части Фонда.

Практика финансовых взаимоотношений регионов с

федеральным центром свидетельствовала об отсутствии какой

бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед

ним своих финансовых обязательств. В 1995 г. центр

"позволял" себе недополучать установленную законом норму и

прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов-

неплательщиков составляла 1/^ от числа последних.

Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и

Агинский Бурятский автономный округ перечисляли в

федеральную часть менее 5% вместо законодательно

установленных 20%.

Несформированность системы критериев выделения средств

регионам из федеральной части ФЗ нередко приводила к

спонтанному и необоснованному расходованию федеральных

средств. Это выражалось:

- в дотировании регионов-доноров, перечислявших в

федеральную часть средства в размере менее законодательно

установленного уровня;

В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получали

дотации из федеральной части Фонда занятости. Например,

дотации Белгородской области (с уровнем регистрируемой

безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в

центр) составили 14% расходов регионального фонда

занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы -

1,7%, уровень отчислений в центр - 6,5%) - 84%.

- в дотировании регионов, значительная часть расходов

которых шла на покупку ценных бумаг;

В 1995 г. Республика Марий Эл (уровень безработицы -

3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных

бумаг, получила из федеральной части ФЗ не только прямые

финансовые "вливания", составившие 35,9% расходов ее

регионального фонда, но и косвенные дотации, перечисляя на

федеральный уровень в пять раз меньше средств, чем было

определено законом.

- в неэффективном по своим последствиям расходовании

средств на программы финансовой поддержки предприятий в

отдельных регионах.

Проанализировав расходы фондов занятости трех регионов,

которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра

(Орловская, Новгородская области и Республика Северная

Осетия-Алания), мы выяснили, что в этих регионах

осуществлялись колоссальные проекты по финансовой

поддержке предприятий, на финансирование которых было

направлено от 24 до 56,6% всех расходов региональных

фондов. Можно предположить, что дотации из центра были

если не полностью, то в значительной мере связаны с

осуществлением этих проектов. Поскольку показатели

регистрируемой безработицы в названных регионах

различались, последствия финансовых "вливаний" должны были

привести к изменению уровня безработицы и финансового

положения региональных фондов занятости. Однако два года

спустя все три региона, сохранив относительно низкий

уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевой

отметки перечисления в федеральную часть Фонда и перешли в

разряд либо косвенных (Орловская область), либо полных

реципиентов (Новгородская область и Республика Северная

Страницы: 1, 2