Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) (бюджетов WinWord)

в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области,

автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург;

муниципальные образования; закрытые административно-территориальные

образования);

2) органы государственной власти и местного самоуправления —

представительные (законодательные) органы государственной власти и местного

самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного

самоуправления.

Право на соответствующий бюджет — это основное из материальных бюджетных

прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или

муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не

правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом

находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем

суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу

Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных

материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права

на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их

на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними

связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные

(законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного

самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению

бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения

обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами)

бюджетных правоотношений.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их

содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием

централизованного государственного или муниципального денежного фонда

соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием

и исполнением бюджета как основного финансового плана государства,

государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства,

государственные или муниципальные образования или соответствующие органы

государственной власти и местного самоуправления, представляющие их

интересы.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть

материальными и процессуальными.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов

власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском

законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу

(ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить

расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного

срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной

росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном

случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и

обязанностей в бюджетных отношениях.

В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за нарушения

бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах — в

законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный

кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного

законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и

местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для

федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С

помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по

распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий

федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть

отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно

изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими

переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты

России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности

субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей

при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных

органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью

на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и

расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами,

широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и

др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете,

свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит

потребовал урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования

межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная

постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, Федеральный закон

«О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29

декабря 1998 г., Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной

политике на 2000 год».

Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение

эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной

системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны

минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно

осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности

социально-экономического развития регионов.

Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде

всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно

устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это

ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в

данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114,

устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля

за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного

самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего

значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области

бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав

и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ

об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее

значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон

закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации

функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную

регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст.

16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили

развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных .прав и прав по формированию и

использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов

государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной

области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-

Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее:

Закон РФ «Об основах бюджетных прав... » ). Ежегодно принимаемые законы о

федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и

расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О

финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25

сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов,

бюджетных правах муниципальных образований и органов местного

самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.

Установленные названными законодательными актами основы правового

регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации

и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к

источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.

В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы

Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства

финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации

бюджетной деятельности государства.

Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко

не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый

31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г., Бюджетный кодекс

РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений

необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование

бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-

правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд

федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и

признать утратившими силу.

Бюджетное устройство в Российской Федерации

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в

совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В

законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических

отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности

федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов

муниципальных образований.

Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил

рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле

слова, внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом

какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое

объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные

фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами

власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов.

Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и

местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием,

правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее

построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие

бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на

территории страны, место и роль каждого из них, принципы их

функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве

основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных

образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством.

В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней —

государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов

местного самоуправления.

Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня —

государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные

бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты

штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных

единиц (округов, муниципалитетов и др.).

В бюджетную систему России как федеративного государства также входят

бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся

государственные бюджеты двух уровней:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюджеты республик в

составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты

городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и

окружные бюджеты автономных округов.

Третий уровень — местные бюджеты, к которым относятся бюджеты

муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других

административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными

образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами

субъектов Федерации).

Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц

с особым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных

образований.

Понятие и содержание бюджетных прав

В российском законодательстве, а также в юридической литературе широко

применяется термин «бюджетные права» для характеристики компетенции

государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов

власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не

следует понимать буквально: в данном случае речь идет о правах особого

содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав,

которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского,

трудового), а также и отдельных институтов финансового права. Эти

особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим

свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в

значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать

бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям

расходов и т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право

(правомочие) и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия

отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права.

Однако существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право

предоставлять субсидию или ссуду в нижестоящий бюджет, право дополнительных

расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему

бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях). Для современных

условий, когда повышается уровень самостоятельности субъектов Федерации и

муниципальных образований, это стало более распространенным явлением.

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия

или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной

мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов

бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов

власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы

предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих,

а последних ориентирует на активную деятельность.

Следует заметить, что БК РФ 1998 г. применительно к данной области

использует термин «компетенция» в отношении органов государственной власти

РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (гл.2).

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус

государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса —

право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим

субъектам, а не определенным органам государственной власти или местного

самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномочий)

материального и процессуального содержания, через использование которых и

осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на получение

определенных доходов, распределение и использование их на нужды

соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных

отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения

бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.

Итак, бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных

образований — это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице

соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления

по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных

отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.

Основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов,

муниципальных образований составляет следующие права на:

— собственный бюджет;

— получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их

в данный бюджет;

— использование средств собственного бюджета для финансирования

потребностей государства или его территориальных подразделений

соответственно их задачам и функциям;

— самостоятельное определение направлений расходов собственных бюджетов;

— распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной

территории;

— формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и

резервных фондов;

— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных

финансовых ресурсов;

— привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных

займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование

банковского кредита и др.);

— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

— компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения

доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета

вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;

— самостоятельное распоряжение дополнительно выявленными или

сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

— правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета

(издание законов, положений и др. нормативных актов);

— судебную защиту бюджетных прав.

Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих

субъектов в области бюджетных отношений, что обусловлено их экономическими

и политическими взаимосвязями.

Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности

и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам

именно данного уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у

муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных

образований нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая

характеристика бюджетных прав, но рассмотрение и выявление их особенностей

применительно к конкретным видам субъектов.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как

в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет важное

значение для решения задач совершенствования межбюджетных отношений,

нацеленного на обеспечение сбалансированности интересов всех участников

этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение

средств между бюджетами, способствующее выравниванию уровня бюджетной

обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации

Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено

ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 4)

на всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному

государству придает им особый характер, отличает их от прав других

субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой

невозможно действительное осуществление государственного суверенитета и

компетенции РФ. С помощью этих прав в распоряжении федеральных органов

власти образуется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для

функционирования России в качестве суверенного государства, для выполнения

им своих внутренних и внешних задач.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая

политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-

экономическая политика.

Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и

объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения

международных обязательств иного масштаба.

Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в

текущем законодательстве, в частности. Законе РСФСР «Об основах бюджетного

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6