Теория и практика фискальной политики в развитых странах и России

урегулирование задолженности других стран перед Россией.

Меры касающиеся увеличения ресурсной базы Правительства включают, прежде

всего, мероприятия в области налогового администрирования, повышение

доходов от управления государственной собственностью, а также

восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для

привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета.

Данные меры позволят максимально приблизить обязательства расширенного

правительства к его ресурсам и более эффективно заниматься решением других

насущных задач - созданием действенной системы управления государственными

финансами и изменениями в структуре бюджетных расходов.

Основные направления работы по созданию эффективной системы управления

государственными финансами - совершенствование межбюджетных отношений и

бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы,

обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур,

максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация

имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное

использование разработок Российской академии наук, а также независимых

институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования

должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне,

моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах

экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и

долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать

принятию стратегических решений в области экономической политики.

Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки

эффективности расходов (в противовес методу "от достигнутого"), в полном

соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными

федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить

систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно

повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование

бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения

обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей

станет пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов

государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.

Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного

планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление

ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования

дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных

доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного

анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей

бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также

эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с

ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время,

показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным

инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и

дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней

необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов

должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и

урегулирование долгов государства.

Необходимо совершенствовать процедуры бюджетного учета и контроля.

Правительство должно вести постоянную методологическую работу по внедрению

на практике всех принципов бюджетной классификации в полном объеме на всех

уровнях бюджетной системы, что позволит существенно повысить качество

управления бюджетными средствами и бюджетного планирования, а также

прозрачность бюджетной системы.

Правительство должно в максимально короткие сроки завершить формирование

казначейской системы исполнения бюджета на федеральном уровне и начать

реализацию программы перевода исполнения региональных бюджетов в рамки

казначейства. Основные приоритеты на федеральном уровне - полное покрытие

всех расходов федерального бюджета казначейским контролем (прежде всего,

это касается системы Министерства обороны и целевых бюджетных фондов) и

совершенствование процедур регистрации контрактов, заключаемых

бюджетополучателями всех уровней. Необходимо обеспечить казначейский учет и

контроль за движением внебюджетных средств бюджетных организаций.

Казначейство должно получить реальную возможность проверки контрактных

условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по

соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки

создать свои казначейские системы, должна оказываться максимальная

методологическая поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть

постепенно переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства

по мере готовности последнего к выполнению соответствующих функций.

Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений

является ключевым условием повышения эффективности управления

государственными финансами. Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения

прозрачности бюджетной системы - обязательная публикация бюджетной

отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях

бюджетной системы с высокой периодичностью. Второй важнейший шаг -

обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок товаров и услуг для

государственных нужд. Все уровни власти должны использовать ясные и

прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять

реальную возможность участия в конкурсах всем производителям

соответствующих товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях,

приоритет должен отдаваться отечественным производителям.

Стабильность бюджетной системы - ключевой фактор ее управляемости и

создания благоприятных условий для взаимодействия государства и общества.

Правительство должно обеспечить - после проведения необходимых

преобразований - стабильность налоговой системы и бюджетных процедур,

предсказуемость структуры бюджетных расходов (в том числе, за счет

повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а также возможность

поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной

власти как фактора снижения экономических и политических рисков.

Необходимо максимально консолидировать в бюджеты соответствующих уровней

существующие внебюджетные фонды, а также целевые бюджетные фонды. Это

позволит не только повысить прозрачность и ответственность государственных

органов власти, но и будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению

эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов

получателей бюджетных средств, то должен быть обеспечен их учет, а в

специальных случаях и ясные процедуры использования.

Государство должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении

своих базовых функций. Бюджетная политика должна строиться на оценке

относительной эффективности участия государства в различных сферах

экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных

ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или

неэффективно. Общий объем расходов расширенного правительства снизится с

36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в ближайшие 5 лет и далее до 30% в

долгосрочной перспективе.

Основным приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной

перспективе останутся расходы на социальную сферу - систему социальной

защиты и инвестиции в человеческий капитал. Формирование "социального

бюджета" будет основано на принципах социальной политики, подробно

описанных в соответствующем разделе. Политика в области расходов на

социальную сферу подразумевает:

o повышение реального уровня пенсий с одновременным обеспечением

кратко- и долгосрочной устойчивости пенсионной системы;

o существенное снижение уровня бедности за счет обеспечения

необходимой социальной помощи;

o сохранение существующих льгот ветеранам войны, инвалидам,

участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС,

детских пособий (с обязательной проверкой нуждаемости), а также

перевод большинства из них в денежную форму;

o выплату жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на

жилищно-коммунальные услуги превышают законодательно

установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций предприятиям

ЖКХ и перекрестного субсидирования);

o повышение реальной заработной платы учителей и врачей, а также

техническое переоснащение образовательных и медицинских

учреждений;

o обеспечение текущих материальных расходов бюджетных организаций

в соответствии с установленными нормативами;

o необходимые государственные инвестиции в социальную сферу.

Второй приоритет бюджетных расходов - это финансирование судебной системы.

Рост расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной

независимости правосудия, должен быть связан с обоими основными

компонентами затрат - увеличением численности судей и их средней заработной

платы, а также улучшением материально-технического обеспечения работы

судов. Это приведет к существенному реальному росту расходов на содержание

судебной системы, который с избытком окупиться улучшением правовых условий

развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования

предприятий в частности.

Расходы на национальную оборону являются важным бюджетным приоритетом.

Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к

недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня

жизни военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в

ближайшие годы позволит - при условии продолжения военной реформы и особого

внимания к сфере НИОКР - добиться нового качества армии, отвечающего

требованиям оборонной доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего

повышения конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых

рынках.

Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики станут

комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры

и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких

технологий.

Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов будет

осуществляться, прежде всего, за счет сокращения заведомо неэффективных

расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов - выявленных

неэффективных расходов.

Наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу

"Национальная экономика". Неэффективная государственная поддержка отдельных

отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается

субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части

соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным

домохозяйствам), избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие

отрасли (после завершения инвентаризации федеральных целевых программ),

субсидий отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном

уровне.

Другим направлением сокращения бюджетных обязательств станет сокращение

избыточных, в большинстве случаев нефинансируемых, федеральных обязательств

социального характера. Часть их них будет переводится в целевую форму или

компенсироваться повышением заработной платы и финансироваться полностью.

Региональные бюджеты, обладающие достаточными ресурсами смогут продолжать

финансировать обязательств, которые они будут готовы принять на себя.

Наконец, третьим важным источником сокращения бюджетных расходов станет

пересмотр структуры и объемов финансирования органов государственного

управления. Часть министерств и ведомств (либо их подразделений) будет

ликвидирована с соответствующим сокращением штатов. Штатная структура

оставшихся органов управления будет коренным образом пересмотрена.

Проведенное сокращение позволит существенно повысить реальную заработную

плату оставшимся государственным служащим, что будет компенсировать

планируемую отмену категориальных льгот и выплат в натуральной форме.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте будет снижаться

также по мере роста последнего при неизменном реальном объеме бюджетных

ассигнований. Этот процесс, естественный для динамично развивающихся стран,

а также постепенное снижение долговой нагрузки позволят и далее снижать

налоговое бремя.

Только бездефицитный бюджет (с возможными минимальными отклонениями в

отдельные годы) может стать основой устойчивого финансового положения

государства в кратко- и долгосрочной перспективе. При разработке стратегии

заимствований Правительство должно исходить не только из структуры

погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых

макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних

финансовых рынков. Выпуск государственных ценных бумаг в ограниченном

объеме и максимально ликвидной форме может стать основой восстановления

российских финансовых рынков, что требует от Правительства смещения акцента

на внутренние заимствования. Тем не менее, ожидаемое удорожание

национальной валюты, а также необходимость восстановления статуса надежного

заемщика на внешних рынках требуют отведения существенной роли и внешним

заимствованиям.

Другие два мотива, которые будут присутствовать в ближайшие годы при выборе

политики управления долгом - это необходимость поддержания хороших

отношений с международными финансовыми организациями, а также создание

благоприятных условий для кредитования частного сектора.

Правительство должно постепенно отказаться от широкого использования

практики связанного кредитования как неэффективного способа финансирования

бюджетных потребностей и/или гарантирования частных инвестиций. Следует

переместить акцент на страхование некоммерческих рисков при кредитовании

российских предприятий зарубежными институтами.

В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие

финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования,

включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего

финансового управления.

Приватизация государственной собственности, а также управление

государственными пакетами акций и другими активами должны осуществляться,

главным образом, из соображений эффективности. В конечном счете, это будет

подразумевать и максимизацию бюджетных доходов. Необходимо провести полную

инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить

разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням

власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти

к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и

бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к

увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных

платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии

вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций.

2.1.3 Первоочередные задачи бюджетной политики

Первоочередные задачи бюджетной политики, которые необходимо решать в 2000-

2001 годах, исходят из стратегических ориентиров бюджетной политики и

соответствуют принципам, изложенным в Бюджетном послании Президента

Федеральному собранию.

Первый приоритет - это принятие налоговых законов, составляющих основу

второй части Налогового кодекса. Бюджет на 2001 год должен базироваться на

новой налоговой системе. Основные элементы налоговой реформы соответствуют

стратегическим ориентирам налоговой политики: введение низкой единой ставки

подоходного налога, снижение и установление регрессивной шкалы социальных

начислений на фонд оплаты труда, ликвидация налогов с оборота, включение в

состав затрат при расчете базы налога на прибыль все обоснованные издержки,

а также либерализация амортизационной политики, снижение и максимальная

унификация таможенных пошлин, отмена необоснованных налоговых льгот,

снижение числа и установление закрытого списка налогов и сборов. Снижение

налогов и упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть

Налогового кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и

налоговых органов, должны привести к укреплению налоговой администрации.

Необходимо ликвидировать льготы по ЗАТО (а также все прочие особые

налоговые режимы, применяемые на различных территориях) и провести

инвентаризацию соглашений об избежании двойного налогообложения. Процесс

урегулирования налоговой задолженности предприятий должен быть существенно

ускорен на основе применения максимально прозрачных схем и инструментов при

сохранении равного подхода к налогоплательщикам и исключении неденежных

форм расчетов.

Второй приоритет - инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов

и обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация

должна затронуть все категории расходов и обязательств государства, все

уровни распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна

оценка эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и

оценки эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета

на 2001 год. Бюджет на 2002 год и последующие годы должен формироваться на

основе проведенной работы и постоянного обновления ее результатов.

Третий приоритет - приостановка, сокращение или отмена обязательств

государства, которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах. Это,

прежде всего, нефинансируемые "федеральные мандаты". Адресные детские

пособия, поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии

на Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства.

Прочие социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную

помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной

форме. Отмена большинства категориальных и ведомственных льгот должна

компенсироваться соответствующим повышением реальной заработной платы и

денежного довольствия. Отраслевые обязательства государства должны

устанавливаться текущим бюджетным законодательством. Регионы, имеющие

достаточные ресурсы, будут иметь возможность перевода части федеральных

обязательств на региональный уровень.

Четвертый приоритет - концентрация ресурсов федерального бюджета на решении

ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных

расходов. Основные направления, на которые будут использоваться

дополнительные доходы в 2000 году, это: урегулирование бюджетной

кредиторской задолженности, обеспечение внутренней безопасности страны,

повышение реального уровня пенсий и заработной платы бюджетников. В 2001

году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на образование,

здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет сокращения

субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ. Должно

происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных

служащих и работников бюджетной сферы. Важным направлением расходов станут

адресные жилищные субсидии и пособия по безработице.

Пятый приоритет - более четкое разграничение расходных и налоговых

полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых

систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов.

Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные

полномочия различных уровней власти и максимально сужающие сферы совместной

компетенции. Наряду с централизацией большей части доходов расширенного

бюджета, должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий.

Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе

усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и

бюджетные потребности регионов. В федеральном бюджете должно быть

предусмотрено финансирование федеральных мандатов на региональном уровне. В

Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие

финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования,

включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего

финансового управления.

Шестой приоритет - урегулирование кредиторской задолженности федерального

бюджета и завершение реструктуризации государственного долга, начало

функционирования единой системы управления государственным долгом. Часть

существующей задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска

ценных бумаг в максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо

завершить в целом переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации,

что в 2001 году позволит возобновить заимствования на внешних рынках в

рамках сбалансированного бюджета. Правительство должно урегулировать свои

финансовые взаимоотношения с Банком России, с тем чтобы создать максимально

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6