Роль бюджетной политики в совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации

федерального бюджета и требуют перераспределения налоговых поступлений.

Далее региональные администрации должны заключать аналогичные

соглашения с муниципальными образованиями.

[pic]

Рис. 2.3 Диаграмма финансовой поддержки регионов, реально выделенной через

ФФПР, % запланированного объема

По типовому варианту соглашения (в конкретных соглашениях отдельные

пункты скорректированы) регионы должны увеличить денежное наполнение

бюджета, сократить долю зачетных форм по регулирующим федеральным налогам в

1998 г. и отказаться от них полностью в 1999 г. Кроме того, администрации

субъектов Федерации обязались провести реструктуризацию задолженности

юридических лиц перед своими бюджетами с предоставлением отсрочки на 4 года

по налогам и сборам, на 10 лет - по штрафам и пеням. Условием

реструктуризации является своевременное и полное погашение текущих

платежей.

Регионы также должны сократить свои бюджетные расходы; привести

условия оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствие с Единой

тарифной сеткой и нормативными актами (т.е. снять необеспеченные

региональные льготы и надбавки); привести тарифы ЖКХ в соответствие с

федеральными стандартами; установить лимиты по электро- и теплоэнергии для

организаций-бюджетополучателей; сократить перекрестное субсидирование по

энергетике и транспорту. Есть и другие ограничения - по реализации

инвестиционных программ (только после выплаты зарплаты), по поддержке

предприятий (нельзя поддерживать должников) и по расходам самих

администраций.

"Приманкой" для согласия регионов на столь радикальные меры послужили

ответные обязательства центра. Он предоставил регионам, согласившимся на

финансовое оздоровление, отсрочку на погашение беспроцентных ссуд по

зарплате за 1997 г. (около 13 млрд рублей), а затем за 1998 г. Кроме того,

обращения региональных администраций о предоставлении средств из

федерального бюджета теперь будут рассматриваться только в случае, если

соглашение заключено и выполняется.

Иногда в договоры включалось обязательство центра погасить кредитную

задолженность федеральных министерств предприятиям региона. Были

предоставлены ссуды на кассовый разрыв, особенно по сельскохозяйственным

районам. Некоторым регионам обещана помощь при выплате купонного дохода по

областным облигациям. Регионы, особенно прибегавшие к внешним

заимствованиям, и сами понимают необходимость оздоровления финансов. Более

60 регионов представили собственные программы финансового оздоровления с

конкретным наполнением статей соглашения.

Региону, который не выполнит свои обязательства (свертывание зачетных

схем и ликвидация неденежных средств в налоговых поступлениях) и не

перечислит средства в федеральный бюджет или не вернет ссуды, грозят

санкции (приостановка финансирования из федерального бюджета и отказ в

предоставлении дополнительной помощи). В этой связи важен переход на

финансирование через Федеральное казначейство. Кроме того, министерство

будет проводить аудит исполнения региональных бюджетов.

Глава 3. Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных

отношений в условиях рыночной экономики

3.1 Основные направления бюджетной политики в России

Российская экономика переживает большие трудности: остановился рост

валового внутреннего продукта, продолжается спад инвестиций, уменьшается

собираемость налогов и других государственных сборов и платежей, растут

расходы по обслуживанию сборов и платежей, растут расходы по обслуживанию

внутреннего и внешнего государственного долга. Сложное положение в

социальной сфере, снижаются доходы населения, а значит, и уровень

потребления.

В результате ухудшения коньюнктуры на мировом рынке сократились доходы

России от продажи нефти, газа, цветных металлов в весьма ощутимых размерах

- около 30 млрд.руб.

В этих сложнейших условиях в Министерстве финансов России подготовлены

основные направления бюджетной и налоговой политики на период до 2001 года.

Ее целями и задачами являются:

. достижение устойчивого экономического роста и создание для этого

соответствующих макроэкономических условий;

. рост реальных доходов и потребления населения.

Чтобы успешно решить поставленные задачи, приоритетными направлениями

бюджетной политики на среднесрочную перспективу были определены:

. осуществление налоговой реформы на основе принятия Налогового кодекса и

повышение на этой основе собираемости налогов;

. осуществление бюджетной реформы на основе принятия Бюджетного кодекса и

упорядочения бюджетного процесса в Российской Федерации;

. полномасштабный переход на казначейское исполнение федерального бюджета,

а также бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов,

государственных внебюджетных фондов;

. сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных

обязательств;

. сокращение дефицита федерального бюджета до 2% ВВП;

. снижение государственных заимствований, увеличение сроков их погашения

при уменьшении доходности государственных ценных бумаг и процентных

ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный

сектор экономики;

. совершенствование межбюджетных отношений.

Поставленные цели можно достичь только при реализации активной

промышленной политики на основе разработки реалистичного федерального

бюджета, снижения высоких издержек производства, повышения

платежеспособного спроса, устранения неплатежей, ускорения инвестиционных

процессов за счет эффективного использования бюджета развития. С учетом

всего этого в Минфине России были разработаны макроэкономические показатели

на среднесрочную перспективу (1999-2001 гг.) исходя из задачи достичь к

2001 г. экономического роста 5% в год.

При этом основа для достижения прогнозируемых результатов

закладывается уже в текущем году, в котором рост реальных объемов

промышленного производства и ВВП ожидается соответственно на уровне 3 и 2%,

а уровень инфляции- в среднем за год - в пределах 7,0 - 7,8%. Все расчеты

базировались на прогнозе социально-экономического развития Российской

Федерации на 1999-2001 гг. и были направлены на создание благоприятного

инвестиционного климата в стране за счет снижения годового уровня инфляции

до 3,7 - 4,5% к концу 2001 г.

В целях достижения намеченных экономических результатов

предусматривается обеспечить рост инвестиций в основной капитал за счет

всех источников финансирования на уровне 4-6% в год. Кроме того, ежегодный

рост иностранных инвестиций составит порядка 2 млрд.долл.США.

Одним из условий достижения экономического роста является наличие

свободных финансовых ресурсов у субъектов хозяйствования, которые могут

быть направлены на инвестиционные цели. В первую очередь к таким ресурсам

относятся прибыль и амортизационные отчисления. Согласно макроэкономическим

прогнозам прибыли по всем видам деятельности (с учетом введения Налогового

кодекса с 1999 г.) возрастет к концу 2001 года до 245 млрд.руб., или на

6,5% к уровню 1997 г., а амортизационные отчисления - до 740 млрд.руб., или

на 85%. Принятие Налогового кодекса будет, на нашему мнению, способствовать

значительному росту амортизационных отчислений, являющихся одним из

основных источников инвестиций.[17]

Здесь, правда, следует заметить, что в условиях введения Налогового

кодекса произойдет снижение удельного веса доходов бюджета в ВВП, начиная с

1999 г. на 0,5 процентных пункта. Предусматривается сократить перечень

действующих в настоящее время налогов, сборов и иных обязательных платежей

со 100 видов до менее чем 30. Вместе с тем ослабление налогового бремени не

приведет к заметному уменьшению налоговых поступлений в доход бюджета,

поскольку предусматривается осуществить ряд мер, способствующих росту

собираемости налогов за счет отмены ряда налоговых льгот.

В результате проводимой налоговой реформы произойдет изменение

структур налоговых доходов бюджета. При увеличении доли косвенных налогов

сократится удельный вес прямых налогов (налог на прибыль и подоходного

налога с физических лиц) в общем объеме доходов бюджета за счет снижения

ставок налогообложения. Несколько возрастет по сравнению с 1997 г. доля

ресурсных платежей в связи с расширением перечня природных ресурсов,

подлежащих платному использованию.

Основные ставки налога на добавленную стоимость на 1999-2001 гг.

сохранены на уровне действующих в настоящее время (основная - 20% и

льготная на отдельные продовольственные и детские товары - 10%) при отмене

пока еще действующих отдельных налоговых льгот ( для работ по строительству

жилых домов, производимых с привлечением средств бюджетов и целевых

внебюджетных фондов, научно-исследовательских и опытно-конструкторских

работ). Наиболее оптимальным вариантом является установление единой ставки

НДС в размере 18%.

Кроме того, предусмотрено снижение общей ставки налога на прибыль с

35% действующей в настоящее время до 30%, в том числе снижение федеральной

ставки с 13 до 11% и предельной ставки налога в части, зачисляемой в

бюджеты субъектов Российской Федерации, - с 22 до 19%.

Расширен перечень подакцизных товаров, по которым применяются

специфические ставки за счет введения их, наряду с алкогольной продукцией и

табачными изделиями, на бензин, а также на дизельное топливо и масла в

связи с отменой по ним налога на реализацию горюче-смазочных материалов.

Специфические ставки акцизов проиндексированы в меру прогнозируемого роста

потребительских цен.

Учтена плата за пользование водными объектами, а также плата за право

пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.

Шкала обложения подоходным налогом предусмотрена в том виде, в каком

она введена с 1 января 1998 г.

В качестве регионального налога предусмотрен налог с продаж, с

предельной ставкой в размере 5% и расширенным перечнем товаров, работ,

услуг населению, освобождаемых от налогообложения при одновременной отмене

большинства местных налогов.

Из налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц

выделен налог на доходы от капитала, взимаемой с доходов, получаемых в виде

дивидендов или в виде процентов по ценным бумагам и вкладам на счетах

банков.

Средний уровень собираемости налоговых доходов на 1999 год заложен

исходя из фактически сложившегося его уровня в 1997 г. (включая денежные

зачеты, проведенные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации

от 14 августа 1997 г. № 880). В дальнейшем, учитывая предусмотренные

Налоговым кодексом дополнительные меры по администрированию налогов,

прогнозируется повышение уровня собираемости налоговых доходов в 2000 году

на 2 процентных пункта (0,22% ВВП).

В составе неналоговых доходов наибольший удельный вес прогнозируется

по доходам от продажи и использования государственной собственности (около

55-58% всех неналоговых доходов). При этом в основу расчетов таких доходов

был положен проект Государственной программы приватизации государственного

имущества в Российской Федерации, складывающиеся тенденции в приватизации,

возможные сроки поступления средств от продажи государственного имущества.

Планируется также рост арендной платы от сдачи в аренду имущества,

находящегося в государственной собственности, и дивидендов по акциям,

принадлежащим государству, в связи с проведением работы по реализации

внесенных предложений по отмене действующих в настоящее время льгот по их

уплате, установленных для отдельных хозяйствующих субъектов и отраслей

народного хозяйства.

Структура внутренних заимствований характеризуется устойчивым ростом

как абсолютных, так и относительных показателей привлечения среднесрочных и

долгосрочных купонных облигаций. Если в 1998 г. они составили 67,2

млрд.руб., или 59,8% от общего объема заимствований, то к 2001 г. объем

среднесрочных заимствований должен быть доведен до 70% всех размещаемых

обязательств Правительства Российской Федерации.[18]

Проведение бюджетной политики осложняется нарастанием в последние годы

расходов бюджета по обслуживанию государственного долга, основная часть

которых приходится на 1999 г., что приведет к снижению непроцентных

расходов, а значит и сокращению подлежащих распределению государством

бюджетных средств. Уровень расходов по обслуживанию государственного долга

определен исходя из необходимости уплаты процентов за произведенные в

прошлом государственные заимствования и несмотря на некоторое снижение в

предстоящие три года остается весьма значительным.

Возможности осуществления бюджетной политики в среднесрочный

перспективе определяются величиной непроцентных расходов бюджета.

Однако в составе расходов, не связанных с обслуживанием

государственного долга, необходимо выделить бюджетные ассигнования,

финансирование которых должно быть обеспечено в обязательном порядке. Среди

таких расходов определены следующие 5 групп.

1. Расходы на обеспечение обороноспособности и правопорядка в стране

находятся в ведении Федерации и не могут быть значительно сокращены или

переданы на финансирование из бюджетов других уровней. Проведение военной

реформы не приведет в среднесрочной перспективе к сокращению оборонного

бюджета, поскольку будет происходить реструктуризация расходов в пользу

опережающего роста затрат на НИОКР и закупку вооружений и военной техники.

Удельный вес расходов на оборону и правоохранительную деятельность составит

в общем объеме бюджета не менее 27-29%.

При этом предусматривается рост бюджетных ассигнований, направляемых

на обеспечение комплекса социальных проблем, связанных, в первую очередь, с

принятием федеральной программы обеспечения жильем военнослужащих и членов

их семей.

2. Расходы на выполнение в полном объеме обязательств государства в

части расчетов по выплате пенсий с Пенсионным фондом и военнослужащими.

Поскольку поступающих в Пенсионный фонд сборов не хватает на обеспечение

выплаты пенсий в связи с постоянным повышением им минимального уровня, а

также увеличением выплат пенсий военнослужащим, вызванным проводимой

военной реформой, государство будет обеспечивать финансирование этих

расходов из федерального бюджета. Объем средств бюджета, необходимый на эти

цели, составит порядка 9% расходной части федерального бюджета.

3. Расходы из фонда финансовой поддержки регионов, образуемые как доля

от налоговых поступлений в федеральный бюджет. Несмотря на то, что доля

средств федерального бюджета, направляемая на оказание финансовой поддержки

регионов, будет постепенно сокращаться в связи с совершенствованием системы

межбюджетных отношений, укреплением собственной доходной базы бюджетов

регионов, проведением реформы жилищно-коммунального хозяйства, величина

финансовой помощи из федерального бюджета составит около 8%.

4. Соцкультмероприятия: оказание целевой господдержки малообеспеченным

гражданам, расходы на образование, здравоохранение, науку, культуру и

искусство.

5. Обеспечение финансовыми ресурсами судебной реформы и органов

госуправления.

Все это заставляет сделать вывод о необходимости существенной

реконструкции основных принципов государственной бюджетной политики.

Федеральный бюджет должен олицетворять ответственность государства за

безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств. Иначе он так

и останется основным генератором цепочек неплатежей в экономике. Каким

будет исполнение бюджета - таким во многом будет и отношение к

Правительству Российской Федерации.

Федеральный бюджет год должен быть не менее жестким, чем бюджет на

текущий год. Крайне важно превратить бюджет в действенный инструмент

политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста

инфляционных ожиданий.

В бюджетной политике необходимо перенести акцент на увеличение

доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более

решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской

инициативы. Идти лишь по пути сокращения расходов - все равно что

спускаться по лестнице, в конце которой абсолютное обнищание населения и

распад страны.

Цели бюджетной политики должны быть более детализированы, чем в

прошлые годы. Только тогда можно будет судить о подлинной результативности

бюджетной политики: не об исполнении отдельных статей федерального бюджета,

а о достижении определенных параметров экономики, социальной сферы,

государственного сектора и так далее.

В целом решение предусмотренных задач и достижение бюджетных

показателей является предельно реалистичным и может служить основой для

ежегодного бюджетного планирования.

3.2 Реформирвание межбюджетных отношений – важнейшее направление

формирования эффективной экономики

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными

(субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные

отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и

политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений

должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать

качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять

общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения,

поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании

налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является

важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма -

территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к

середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала

решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в

России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на

самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и

исполнительной власти Российской Федерации.

Полученные на первом этапе реформы межбюджетных отношений (1998-1999

гг.) результаты могут быть сгруппированы по следующим основным

направлениям: 1) более четкое разграничение расходных полномочий и

ответственности между властями разных уровней; 2) создание предпосылок для

сокращения "нефинансируемых мандатов"; 3) упорядочивание налоговых

полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы;

4) реформирование механизма распределения трансфертов Фонда финансовой

поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР); 5)

совершенствование механизмов инвестиционной поддержки регионов; 6)

поддержка реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации; 7)

повышение качества управления общественными финансами на региональном и

местном уровне.

Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно

начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности

властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая

сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в

определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и

ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для

достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин

России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов,

регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных

уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных

полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе

четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к

населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9