Государственный бюджет, проблема сбалансированности. Управление государственным долгом

фондами, обеспечивает финансовое исполнение этих фондов. В функции

Казначейства входит краткосрочное прогнозирование объемов государственных

финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в

пределах установленных на определенный период государственных расходов;

именно Казначейство проводит сбор, обработку и анализ информации о

состоянии государственных финансов, предоставляет высшим органам

государственной власти отчетности о финансовых операциях Правительства РФ

по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о

состоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно Казначейство осуществляет

управление и обслуживание совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными

банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.

В своих действиях по обслуживанию бюджетных финансов Казначейство в первую

очередь исходит из единства кассы. Переход от банковской к казначейской

системе исполнения бюджета означает, что Казначейство должно осуществлять и

учитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами,

находящимися в ведении правительства. С созданием казначейской системы все

платежи из федерального бюджета или централизованных государственных

финансовых ресурсов должны осуществляться с единого (главного) счета

Федерального казначейства, и тем самым быть ему полностью подконтрольны.

Все остальные счета, которые опосредуют движение средств федерального

бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, должны быть

транзитными, то есть не иметь переходящих остатков. По существу, это

означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе

Казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные счета

хозяйствующих субъектов, выполнявших работы или оказывающих услуги для

бюджетных единиц, финансирующих за счет федерального бюджета.

Казначейство, опираясь на Центробанк и его систему, освобождает его от

функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за

их целевым использованием. Одновременно осуществляется внедрение учета

операций по фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения

бюджета.[2]

Таким образом, вновь созданная система позволит на основе четко

определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить

оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более

плавным, обеспечив учет и контроль каждого этапа исполнения федерального

бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.

Заключительным этапом бюджетного процесса является составление отчета об

исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Вся

работа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ и его

финансовые органы, Государственную налоговую службу и налоговые инспекции,

Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляются

соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете

РФ докладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает. Для

осуществления контроля за исполнением федерального бюджета существует

Счетная палата, состав и порядок деятельности которой определяется

федеральным законом.

Мы довольно подробно рассмотрели бюджетную систему России, так как без

этого просто не обойтись для лучшего понимания следующей главы.

1 1.2 Бюджетная сбалансированность (Бюджетный федерализм)

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и

управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным

компонентом системы государственного управления органы местного

самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными

правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в

общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль

местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они

становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое

распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как

определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на

одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности

бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является

соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях

федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов

Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на

сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна

быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов

федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в

российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо

найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными

тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем

не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на

принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых

преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно

рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации

является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней.

Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для

России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства,

основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается

система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления

различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на

следующих основных принципах:

1.Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем

власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно

определять направления их расходования, недопустимость изъятия

дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных

средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в

результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления,

право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных

доходов и т. д.);

2.Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных

полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и

управления;

3.Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым

ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания

доходов нижестоящих бюджетов);

4.Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных

отношений и предоставления финансовой помощи;

Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между

различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных

решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена

конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция

определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и

самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной

модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые

полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно

ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их

взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой

системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее

субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же

время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную

систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По

Конституции действует три системы налогообложения, однако не

предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем:

ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой

базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других

природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального

развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие

налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели

бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность

значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и

политических интересов властных уровней и структур государства,

направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование

денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и

системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы

заключен процесс финансового обращения внутри самого государства,

выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных

ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами

власти и субъектами присвоения ресурсов..

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю.

Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и

перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти.

Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений,

осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом чем оно

получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное

выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти

понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание -

это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня

власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых

поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае,

если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем

уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций,

центральное правительство обязано предоставить этому региональному или

местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное

правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями

экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно

компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств,

аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание

непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное

распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения

неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным

фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на

решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще

и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы (см. Рисунок

1):

Рисунок 1.Направленность расходов федерального бюджета.

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет

такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации,

которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать

определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на

территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными

трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна,

как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения

каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в

экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и

большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных

органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных

стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и

продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться

от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются

за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду

с естественными географическими должны непременно учитываться при

организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и

дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные

региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это

значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со

значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие

принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к

повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая

методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки

регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так

называемых “нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”.

“Нуждающимся” считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в

среднем по России, “особо нуждающимся” - регион, бюджетные расходы которого

выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход

средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически

покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то,

что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета

наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Впрочем это и естественно.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы

бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в

серьезных переменах.

Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим

признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном

государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения

бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно

необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой

и экономической системы общества.

Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит

стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и

объективность нашей рыночной экономической системы.

2.Государственный долг.

Современная фискальная политика признает использование бюджетных дефицитов

для целей стабилизации экономики. А это может привести к образованию и

росту государственного долга.

Причинами возникоовения государственного долга обычно являются трудные

периоды для экономики: войны, спады и т.д. Например, во время войны надо

переориентировать большую часть ресурсов на производство военной продукции,

что требует значительных государственных расходов, как требует их и

содержание армии. Имеется три варианта финансирования: увеличение налогов,

выпуск денег и дефицитное финасирование. Рост налогообложения приводит в

подрыву трудовых стимулов, выпуск денег создает инфляционное давление,

следовательно большая часть военных расходов финансируется за счет продажи

обязательств населению. Другой источник государственного долга - это спады.

В периоды, когда национальный доход сокращается, или не может

увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к

бюждетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга - упомянутые выше политические

интересы, приводящиие к увеличению правительственных расходов и

следовательно, увеличению бюджетного дефицита.

В определении размеров государственного долга существуют различные

подходы. Наиболее реалистичным считается определение доли государственного

долга к ВНП или к экспорту. Голая констатация абсолютных размеров долга

игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет большую

возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по

сравнению с бедной нацией.

Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в

необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как

результат государственного долга. При достижении определенного уровня

платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП

государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно

важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами

правительства.

Национальный, или государственный, долг - это общая накопленная сумма всех

положительных сальдо бюджетов федерального правительстваза вычетом всех

дефицитов, которые имели место в стране. Различают внешний и внутренний

государственный долг.

Внешний государственный долг - это долг иностранным государствам,

организациям и отдельным лицам. Внутренний долг - это долг государства

своему населению.

Бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны, так как, во-

первых, государственный займ - важнейший источник покрытия бюджетного

дефицита; во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер

дефицита бюджета, невозможно без анализа величины государственного долга. с

другой стороны, для оценки величины государственного долга необходимо

исследование роста бюджетного дефицита. Именно по этому в этой работе

следует посвятить целую главу данному вопросу.

Государственный долг и его рост сильно влияют на функционирование

экономики. В этом плане видятся две опасности: возможность банкротства

нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. В

настоящее время государственный долг занимает особое место среди болевых

проблем современной бюджетной политики России.

Обслуживание внешнего долга также стало весьма серьезной проблемой для

российского бюджета. В бюджете 1996 года на выплату долгов было

предусмотрено 8,5 млрд. долларов, из которых примерно половина пошла на

обслуживание долгов России, взятых после 1991 года и не подлежащих

реструктуризации. Эти расходы превышали размеры иностранных частных

капиталов и внешнеэкономической помощи, которую Россия получает от

иностранных банков и международных финансовых организаций.

Существенной проблемой для бюджетной системы становится также практически

неуправляемый и неконтролируемый рост объемов облигационных займов

субъектов Федерации. Последствия этого могут превзойти аналогичные

тенденции роста ГКО, поскольку территориальные займы выпускаются в основном

под залог имущества и земли.

Одной из “детских болезней” российской экономики времен переходного

периода стал непомерно возросший внутренний долг, как внешний, так и

внутренний. Однако ни для кого не секрет, что многие высокоразвитые

западные страны, члены Парижского и Лондонского клубов, являются не только

кредиторами, но и крупнейшими должниками, в первую очередь, конечно же,

речь идет о внутренней задолженности, и наиболее классическим примером

здесь являются Соединенные Штаты. Поэтому, на мой взгляд не следует так уж

драматически и болезненно воспринимать проблему относительно высокого

уровня государственной задолженности как это делают некоторые особо ретивые

российские политики, обвиняя реформаторов в том, что они “продали Родину за

кредиты МВФ, выданных на проведение преступных реформ антинародного режима”

(справедливости ради полагаю необходимым отметить, что большая часть

внешнего долга России - это наследство СССР, а именно, бездарной

экономической политики правительств Рыжкова-Павлова в 1985-1990 годах. Ведь

именно правительству Рыжкова мы обязаны уменьшением золотого запаса,

обретением гигантской скрытой инфляции, тотальному дефициту и т.д.

возвращаясь же непосредственно к проблеме государственного долга хотелось

бы подчеркнуть, что данную проблему невозможно подробно разобрать в рамках

нескольких докторских диссертаций, не говоря уже об одной курсовой.

2.1 Из истории вопроса

Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала

первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская

империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств

накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в

составе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-18 гг.

Их нарицательный капитал составлял 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1

января 1913г. равнялась 38 млн. руб. На графике отражена динамика

государственного долга Российской империи в начале XX в.: сумма

задолженности возросла в период русско-японской войны и революции, а затем

стабилизировалась.

[pic]

На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали

его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало

строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии.

Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета,

Страницы: 1, 2, 3