Нелегальная миграция в России и методы борьбы с ней

2 Соглашение о сотрудничестве стран – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.1998 г.  //  Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. – 1998. – № 1. – С. 83.

взгляд, данное определение довольно конкретно, и с ним следует согласиться. Но, как видно, это понятие действует уже на межгосударственном уровне.

     Существует еще одно законное определение понятия “нелегальный ми-грант”. Оно прописано, правда, довольно расплывчато, в факультативном Про-

токоле против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху1. Пункт а ст. 3 этого документа определяет “незаконный ввоз мигрантов” как обеспече-ние, с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или

иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо Государство -

- участник любого лица, которое не является его гражданином или не прожива-ет постоянно на его территории. Т.е. данный документ определяет нелегально-го мигранта довольно конституционально, приравнивая к ним всех неграждан. Это служит подтверждением того, насколько важно урегулировать данный во-прос в собственном законодательстве.

     Таким образом, нелегальная, в т.ч. трудовая, миграция на сегодняшний день представляет собой очень актуальную проблему, т.к. ее масштабы постоянно увеличиваются. В то же время трудно говорить о сотрудничестве в противо-стоянии этому явлению, хотя бы потому, что в международном праве не су-ществует четкой формулировки понятия “нелегальный мигрант”. Говоря о нелегальных мигрантах, в данной работе я буду подразумевать нелегальное

проникновение на территорию страны, нарушение правил пребывания и неле-

гальный выезд.

§2. Причины нелегальной миграции

     В последнее время происходит постепенная трансформация характера ми-грации: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюцион-ную, обусловленную долгосрочными и комплексными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив тру-доустройства, обнищание населения, дискриминационный характер законода-тельства по отношению к отдельным категориям лиц, несоблюдение прав че-ловека и др.

     Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прош-лом государства – Союза ССР, вопросы миграции населения являются осо-бенно актуальными. Строительство новых межгосударственных отношений как с ближним, так и дальним зарубежьем, национальные конфликты на этни-ческой, политической и экономической основе, резкий переход к политике “открытых дверей” при одновременном снижении пограничного и иммиграци-онного контроля – эти и другие факторы сделали российскую территорию до-статочно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства.    

     Также следует учитывать, что, несмотря на многочисленные пессимисти-ческие оценки, наша страна остается, в своем регионе, экономически довольно

1 Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху от 15.11.2000 г. (не опубликован).

сильной и после распада Советского Союза стала более притягательной для на-

родов других республик, входивших в состав СССР. Обладая суверенитетом, эти небогатые и экономически зависимые республики не в состоянии обеспе-чить своих граждан работой, дать им возможность получить образование, а подчас и просто изыскать средства для существования. В сравнении с этими государствами, в которых произошел развал крупных промышленных пред-приятий (особенно в высокотехнологичных отраслях) и, как следствие, эконо-мики, Российская Федерация смогла обеспечить своим гражданам более проч-ное экономическое положение и более высокий уровень жизни. Например, в 2002 г. среднемесячная заработная плата (при расчете по обменным курсам) в Азербайджане равнялась 64.8 долл., в Армении – 46.1 долл., в Молдавии 50.2 долл., в Украине – 70.5 долл., в России – 141.2 долл.1 Сделать это наша страна смогла за счет развития в результате экономических реформ на рынке труда альтернативных форм занятости, связанных с расширением частного сектора, индивидуальной трудовой деятельности, смешанных форм собственности и т.д. Обратной стороной медали как раз и стал огромный поток мигрантов, в том числе нелегальных, которые, пользуясь слабостью российского законода-тельства,“прозрачностью” наших границ и некомпетентностью правоохрани-тельных органов, “хлынули в нашу страну и затопили ее”. В нашей стране, как впрочем и в других, уже сформировались отрасли труда, в которых работают практически только гастарбайтеры. Это происходит из-за нехватки рабочих отдельных профессий и специальностей, а также из-за нежелания местного на-селения выполнять предлагаемую работу (при довольно высоком уровне без-работицы в стране). Такая ситуация характерна практически для всех отраслей производства, но чаще всего для предприятий добывающей промышленности, строительства, сельского хозяйства. Например, по оценкам экспертов, субъек-ты РФ нуждаются примерно в 1 млн. рабочих ежегодно, т.к. местные жители не хотят работать дорожными строителями, каменщиками, разнорабочими, во-дителями общественного транспорта и т.д. В 2001 году в Россию прибыло око-ло 500 тыс. мигрантов, в 2002 году – около 700 тыс., а в 2003 году – только 230 тысяч. Очевидно, что необходимость в относительно дешевой рабочей силе за столь короткий промежуток времени так резко снизиться не могла, следова- тельно, ряды рабочих были наверняка пополнены за счет нелегальных мигран-тов2.

     Не следует сбрасывать со счетов и теневую экономику, включая и ее крими-нальную составляющую, которая предъявляет все возрастающий спрос на не-законных мигрантов (например, подпольные швейные мастерские из китай-ских нелегалов).

     Другая группа причин включает недостатки законодательства и правопри-менительной практики. Например, во многих европейских странах процедура получения разрешения на работу является очень тяжелой и длится много меся-цев. Если речь идет, например, о сезонной работе, для мигранта она вообще теряет смысл. В России для получения разрешения на легальное трудоустрой-

1 См.: Содружество независимых государств в 2002 году. – М., 2003. – С.134.

2 Телепрограмма “Времена” на ОРТ. – 1 февраля 2004 г.

ство необходимо предоставить в миграционную службу более полутора десят-ков бумаг и документов: заявление о выдаче разрешения на работу, оригиналы и копии паспорта, визы, медицинские справки, бланки и т.д1. Таким образом, и бюрократизация с каждым годом пополняет ряды нелегальных мигрантов.

     Подводя итог, можно сказать, что в настоящий момент в нашей стране сло-жилась благоприятная ситуация для нелегальной миграции. Не только эконо-мические, но в большой степени и политические причины, а также внутренняя ситуация в стране “подпитывают” нелегальную миграцию. Только после лик-видации данных причин мы сможем контролировать миграционные потоки в Россию.

§3. Международное и российское законодательство о нелегальной миграции

Передача МВД РФ функций Министерства по делам федераций, националь-

ной и миграционной политики РФ совпала с определением новых подходов к

миграционной политике. Вместе с тем ее концепция дорабатывается неоправ-данно долго, не определены новые ориентиры борьбы с миграцией, в том чис-ле нелегальной. Следует учитывать, что миграционная политика в РФ в насто-ящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обуслов-ленном рядом ограничений. Основные из них – экономические, значительно сужающие “социальную” составляющую миграционной политики и ограниче-ния, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности госу-дарства.

Все это потребовало выработки адекватного законодательства, направлен-ного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Раз-работка такого законодательства преследует еще одну важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав ми-грантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

В настоящее время государственное регулирование процессами миграции (в том числе нелегальной) осуществляется на основе:

1. Международных договоров, участником которых является Россия;

2. Международных договоров, соглашений и других видов обязательств РФ в рамках СНГ;

3. Федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

а) Международные договоры

Россия за последние десять лет стала участником большинства междуна-родных актов в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и право на свободу передвижения.

В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ “общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются сос-тавной частью ее правовой системы.”

1 Приказ Управления по делам миграции ГУВД МО от 26 марта 2003 г. №12 “Об организации работы по прие-му заявительских материалов и оформлению разрешений на работу иностранных граждан” (Приложение №2).

     В нее входит, например, Всеобщая декларация прав человека, Международ-ная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их се-мей, Конвенции МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспече-нии трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения и т.д. Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав незаконных мигрантов, открывают им возможности для легализации и вступления в граж-данское общество с условием выполнения предъявленных к ним условий. Без таких документов не обойтись, т.к. бороться с нелегальной миграцией исклю-чительно силовыми методами невозможно.

     Напротив, к актам непосредственного противодействия нелегальной мигра-ции можно отнести, например, Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года1 и два факультативных протокола к ней: Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, мо-

рю и воздуху, непосредственно касающийся незаконного ввоза, въезда и пре-

бывания мигрантов на территории Государства-участника, и Протокол о пре-дупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности.2 И Конвенция, и Протоколы были подписаны Президентом РФ 12 декабря 2000 г. и позднее ратифицированы3 Федеральным Собранием Российской Федерации.

     Итак, как видно, наша страна постепенно координирует свои действия по борьбе с нелегалами с иностранными государствами. Появляются первые рост-ки сотрудничества, хотя говорить о крупных успехах в этой области пока рано-вато. Что же, будем надеяться, что все еще впереди.

б) Обязательства РФ в рамках СНГ

В целях создания единого для государств СНГ правового поля Главами го-сударств Содружества в 1994 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов. Позже, в 1998 г. – Соглашение о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией, в котором дается определение незаконного мигранта и разрабатываются основные направления деятельности в этой сфере.

В 2003 г. Высший Государственный Совет Союзного государства России и Республики Беларусь утвердил Концепцию социального развития Союзного государства до 2005 года4. В ней прописаны приоритетные направления поли-тики Союзного государства, в том числе установление единых социально-тру-довых гарантий трудящимся-мигрантам и членам их семей - гражданам обоих государств с одновременной разработкой мер противодействия нелегальной

1 Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000 г. (не опубликована)

2 Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности  (не опублик.)

3 Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. №26-ФЗ “О ратификации Конвенции ООН против транснациональ-ной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по су-ше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее” // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №18. – Ст. 1684.

4 Постановление №3 Высшего Государственного Совета Союзного государства от 20.01.2003г. "О Концепции социального развития Союзного государства до 2005 года" // Документы, принятые на заседании Высшего Государственного Совета Союзного государства. – 2003. - №1. - С. 57 - 91.

миграции из других стран. Для последнего создается единый банк данных на нелегалов и координируются усилия для более эффективного противодействия

незаконным мигрантам.

     Также следует отметить, что до выхода из Соглашения (Бишкек, 1992 г.) о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участ-ников1 (т.е. до декабря 2000 г.) Россия заключила со всеми странами СНГ мно-госторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках

граждан. Введены ограничения на передвижение только с Туркменистаном и Грузией.

     Особый интерес сейчас вызывает Федеральный закон “О ратификации Про- токола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Россий-ской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины от 16 января 1997 года”2, внесенный Прави-тельством РФ. Документ предусматривает освобождение на взаимной основе

от регистрации по месту пребывания граждан государства одной стороны, вре-менно пребывающих на территории государства другой стороны, при наличии у них миграционной карты с отметкой органов пограничного контроля, если срок такого пребывания не превышает 90 дней с момента въезда. Этот, доволь-но неожиданный акт, принес украинцам регистрационную выгоду, поставив их в России в особо привилегированное положение.

     И т.к. решение о ратификации было принято депутатами единогласно, мож-но утверждать, что они явно не рассчитывали на “помаранчевую” революцию.

     Итак, сотрудничество с СНГ существует, хотя все чаще раздаются высказы-вания о том, что содружество изжило себя и его пора менять на иное объедине-ние, возможно и без РФ. Будем надеяться, что пока этого не произойдет, и в рамках СНГ продолжится общая борьба с нелегалами.

в) Федеральное законодательство

В работе уже отмечалось, что в настоящий момент в нашей стране не су-ществует четкого и эффективного законодательства в области регулирования нелегальной миграции, хотя, безусловно, решительные шаги в этом направле-нии уже принимаются (например, ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ”). Нужно отметить, что законодательство в области регулирова-ния миграционных отношений вообще первоначально развивалось достаточно

хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были

обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном

уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в стра-

ну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имев-

шая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР”3 и Закон РФ “О граж-

1 Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников от 9 окт. 1992 г. // Бюллетень международных договоров. – 1993. - № 10.

2 Федеральный закон  от 18 ноября 2004 г.  № 140-ФЗ “О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан РФ и Украины от 16 января 1997 года” // Собрание законодательства РФ. – 2004. - № 47. – Ст. 4571.

 3 Закон СССР от 24 июня 1981 г. №5152-Х “О правовом положении иностранных граждан в СССР” // Ведо-мости ВС СССР. – 1981. - №26. – Ст. 836.

данстве Российской Федерации”1. К сожалению, они не в полной мере обеспе-чивали ни интересы государства, ни права отдельных нелегалов, и не смогли остановить поток незаконных иммигрантов в нашу страну.

     Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента РФ “О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы”2. Но и они были малоэффективны.

     В настоящее время ситуация в определенной степени меняется, что выража-ется прежде всего в имеющем место обновлении законодательства. Так, в 1996 году был принят ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”3. В 2002 году вступили в силу ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”4 и ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ”. На последний закон возлагались особенно большие надежды, но в свете последних событий многие ученые, в частности Ю.Г.Звягин, В.А.Орешкин и др., отмечают его недоработанность, “несоответствие сегодняшним реалиям”. Это подтверждается вносимыми в Закон изменениями, направленными на уже-

сточение иммиграционного контроля, на снижение потока нелегальных ми-

грантов. Недоработки Закона объясняются, в первую очередь, его молниенос-

ным принятием. Важнейший для страны закон был рассмотрен в авральный срок, все три чтения прошли всего за две недели (6-21 июня), поправки практи-чески не вносились, несмотря на протесты депутатов (О.В.Шеин). Проект был подготовлен в недрах Правительства РФ и Администрации Президента РФ, в его рассмотрении, по словам председателя Комитета Госдумы по государ-ственному строительству В.В. Гребенникова, “участвовала межведомственная рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства при Президенте РФ, т.е. Виктор Иванов – высший авторитет в этой области, плюс практики из МВД РФ, научные кадры и многие, многие другие”.

     Заметим: к чему тут еще обсуждать то же самое с депутатами!

И вот теперь исправляем собственные ошибки.

     Параллельно с законами разработано несколько правовых Положений: “О миграционной карте”, “О миграционной квоте”, “О трудовой миграционной пошлине”; Указом Президента утверждено Положение о Федеральной мигра-ционной службе5; продуктивно работает МВД РФ, издавая Приказы в области противодействия нелегальной миграции (например, Приказ МВД РФ “Об орга-низации деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы по депортации или административному выдворению за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства”6). Но все это подзаконные ак-

1 Закон РФ от 28 ноября 1991 г. №1948-1 “О гражданстве Российской Федерации” // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. - №6. – Ст. 243.

2 Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г.  №2146 “О привлечении и использовании в РФ иностранной рабо-чей силы” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. - №51.- Ст.4934.

3 Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №114 -ФЗ “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” // Собрание законодательства РФ. – 1996. - №34. – Ст.4029.

4 Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ “О гражданстве Российской Федерации” // Собрание законода-тельства РФ. - 2002. - №22. – Ст.2031.

5 Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. №928 “Вопросы Федеральной миграционной службы” // Российская газета. – 2004. – 21 июля.

6 Приказ МВД РФ от 26 августа 2004 г. №533 “Об организации деятельности органов внутренних дел и Феде-ральной миграционной службы по депортации или административному выдворению за пределы РФ иностран-

ных граждан или лиц без гражданства” // Российская газета. - 2004. – 2 октября.

ты, и они не должны подменять собой законы.

     Подводя итог, можно сказать, что России в настоящее время просто необхо-димо определиться с тем, какой миграционной политики она будет придержи-ваться в ближайшие несколько лет, и закрепить, по возможности более кон-кретно, свою позицию на законодательном уровне. Ведь важно не только пере-крыть границу для нелегалов, но и попытаться использовать их на благо нашей страны, экономики и всего народа. Ведь, цитируя С.В.Соболеву1, “миграция, грамотно регулируемая государством, ничего, кроме пользы, нашей стране принести не может”.

Глава II. Нелегальная миграция в России

§1. Общая характеристика нелегальной миграции в России

(проблемы и предпосылки)

     В науке различают три составляющие нелегальной миграции: нелегальный въезд, нелегальное пребывание и нелегальную занятость.
     Под нелегальным въездом понимается незаконное проникновение на тер-риторию страны иностранных граждан или лиц без гражданства, осуществля-емое с нарушением порядка пересечения границы либо с поддельными или не-

действительными документами. Незаконная занятость охватывает трудовую деятельность иностранцев, юридически не оформленную в соответствии с дей-

ствующими правилами использования труда иностранных работников. Неле-гальный выезд - нарушение порядка пересечения границы при выезде из

страны. Различают также нелегальную иммиграцию - нелегальный въезд ино-странцев в страну, и нелегальную эмиграцию - нелегальный выезд из страны с целью переселения в другую.
     Кто же такие нелегальные мигранты? Что ими движет?
     Нелегальные мигранты представляют собой не очень широкий спектр лю-дей. По большей части, это молодые люди 20-34 лет. Большинство мигрантов приезжает из крупных городов и столиц (около 60%) или из небольших горо-дов (около 25%), мигрантов из села мало (не более 15%)2.
     В намереньях мигрантов можно выделить две основные стратегии:
   1. Остаться в стране прибытия на постоянное место жительство, попытаться легализоваться в ней.
   2. Оставаться в стране короткий или средний по продолжительности период   

времени с целью заработка.

     Около 90% потоков незаконной миграции в Россию идет из стран СНГ, остальные - из стран дальнего зарубежья, прежде всего, из Юго-Восточной Азии. Основными направлениями потоков незаконной миграции являются:
 а) на въезд в Российскую Федерацию - российско-китайский, российско-мон-гольский и российско-казахстанский участки государственной границы, воз-душные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга;
 б) на выезд из Российской Федерации - российско-финляндская граница, гра-

Страницы: 1, 2, 3, 4