Нелегальная миграция в России и методы борьбы с ней

1 Соболева С.В. Иностранные мигранты на российском рынке труда // Эко. – 2003. - №1. – С. 77.

2 Там же. – С. 68-70.

ница с государствами Балтии, российско-украинская граница, воздушные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга, основной поток незаконной миграции в Российскую Федерацию идет через границу с Казахстаном.
     Основные источники нелегалов - бывшие советские республики, среди ко-

торых лидируют Украина и Азербайджан. Страны исхода дальневосточной не-

легальной миграции - Бангладеш, Шри-Ланка, Индия, и особенно Китай и

Вьетнам.

     В.Г.Громов в своей работе “Факторы, влияющие на миграцию в России”1 попытался выделить основные предпосылки для миграции в РФ, в том числе и нелегальной. К ним он относит следующие:  

1. Затянувшийся процесс разгосударствления промышленных предприятий, “заказные” банкротства и недобросовестная приватизация, приведшие к кризи-су в промышленности и дефолту 1998 года.

2. Провалы в сельском хозяйстве и обеспечении населения с/х продукцией, породившие огромное количество маломощных фермерских хозяйств, не спо-собных обеспечить страну продовольствием; в результате государство, владея огромными посевными площадями и пастбищами, стало импортером важней-ших продуктов – хлеба, мяса, птицы. Вопросы подъема урожайности, произво-дительности труда решаются с помощью гастарбайтеров – корейцев, китайцев

и т.д., и уровень нелегалов среди них составляет приблизительно 8-10%.

    3. Криминализация экономики: до 40-45% внутреннего валового продукта

приходится на теневую экономику, а примерно половина от этого – на неза-конную деятельность.

4. Политическая нестабильность в стране, включающая и грязные техноло-гии в борьбе за власть, лоббирование криминальных интересов, коррумпирова-нность государственных чиновников, и фактическое замещение в регионах, от-раслях, различных структурах реального влияния легитимных государствен-ных и иных политических органов и должностных лиц влиянием лидеров кри-минальной среды с шантажом и устранением неугодных.

5. Возникновение существенных перекосов в представлении функций и за-дач, стоящих перед правоохранительной системой. Автором приводится ряд аргументов: высокий уровень латентной преступности; рост количества нару-шений законности со стороны сотрудников ОВД; снижение уровня раскрывае-мости зарегистрированных преступлений; недоверие населения к ОВД и пра-воохранительной системе в целом и т.д. По данным социологического фонда “Общественное мнение”, лишь 3% россиян верят в честность и неподкупность правоохранительных органов, а 43% уверены, что сегодняшнее состояние этих органов представляет для них угрозу. Только 23% опрошенных считают, что в случае необходимости они могут рассчитывать на помощь правоохранитель-ных структур.2

6. Невиданный размах организованной и транснациональной преступности, оказывающей существенное влияние практически на все сферы жизни общест-ва.

1 Громов В.Г. Факторы, влияющие на миграцию в России // Современное право. – 2004. - №12. – С. 36-38.

2 См.: Степанков И. Милицейский произвол в зеркале социолога // Российская газета. – 2003. - 15 октября.

Существуют и другие предпосылки, но они менее значительны.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для решения такой пробле-мы, как нелегальная миграция, требуется приложить немало усилий и со сто-роны государства, и со стороны населения. Это касается, в том числе, и повы-шения уровня правосознания в стране, и выработки новой общегосударствен-ной цели, т.к. выдвигаемые нашим руководством глобальные задачи типа “построение правового государства” и “удвоение ВВП” не разрешают пробле-мы, поскольку готовых рецептов для решения этих задач ни у кого нет.

Теперь хотелось бы поговорить о негативных сторонах такого явления, как нелегальная миграция.

Во-первых, это утечка из России в масштабных объемах финансовых, в том числе валютных, средств за счет ухода от уплаты налогов и приобретения за-падной валюты с последующим ее переводом на родину. Так, по словам главы Федеральной миграционной службы Андрея Черненко, в 2002 г. в России было официально зарегистрировано 300 тыс. трудовых мигрантов, хотя их в стране порядка 4.5 млн.1 Заместитель руководителя администрации президента Вик-тор Иванов по этому поводу приводит следующие данные. Государство полу-чает от одного среднестатистического иммигранта всего около 20 рублей нало-говых поступлений в год. Денежные суммы, вывозимые из РФ мигрантами не-которых республик СНГ, превышают объемы годовых инвестиций в их нацио-нальные экономики. Примечательно, что до 76% иностранной рабочей силы (то есть во много раз больше, чем отражается в официальной статистике) заня-то в сфере торговли и услуг. Именно в этом секторе наиболее высока оборачи-ваемость капитала и возможность ухода от уплаты налогов2.

  Во-вторых, это формирование “иноземных” этнических анклавов в регио-нах страны, не испытывающих недостатка в трудовых ресурсах. Из-за наплыва иммигрантов там усложняется ситуация на рынке труда (южные районы Рос-сии – Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область, нижнее и среднее Поволжье). Эти расширяющиеся анклавы носят все более закрытый характер, игнорируют российские законы и обычаи коренного населения, что все чаще приводит к межнациональным конфликтам. Уже возникает опасность для наших границ и безопасности всего государства. Вот, например, что гово-рит об этом заместитель начальника Управления мониторинга миграционных процессов администрации Краснодарского края Е.С.Иванченко: “В силу уни-кальных природно-климатических условий Краснодарский край всегда был привлекателен для мигрантов. В течение последних десяти лет миграция стала носить обвальный характер и составила свыше миллиона человек. То есть каж-дый пятый житель края – мигрант…

     Миграция носит многонациональный характер. В крае за счет нее произо-шел интенсивный рост практически всех этнических групп. Большинство из них пытается осесть в наиболее важных в стратегическом отношении районах. В том числе на Черноморском побережье, то есть вблизи государственной гра- ницы. Здесь образуются компактные поселения этнических мигрантов, что

1 См.: Экономика и жизнь. – 2002. - №39. – С. 59.

2 См.: Эксперт. – 2002. - 27 авг. – С. 29. 

приводит к нарушению исторически сложившегося этнодемографического ба-ланса…

По периметру Краснодарского края проходит более полутора тысяч кило-метров государственной границы. Здесь находятся незамерзающие порты, единственный выход России к теплым морям. Наш регион – территория, с ко-торой, как свидетельствует история государства российского, неоднократно исходила угроза безопасности страны, поэтому он должен быть надежным стратегическим пространством, от стабильности которого во многом зависит безопасность России на ее южных рубежах”.1

В-третьих, это растущие претензии нелегальных иммигрантов, включая и их многочисленных родственников, на пользование дефицитными услугами социальной инфраструктуры нашей страны (здравоохранение, образование), что усиливает негативное отношение коренного населения к приезжим и утя-желяет нагрузку на местные бюджеты. К тому же иммигранты, как правило, обладают значительно большими финансовыми средствами для гласной и не-гласной оплаты таких услуг, вздувая на них тарифы и отсекая возможности россиян пользоваться ими. То же относится и к потенциальным возможностям

нелегальных (да и легальных) иммигрантов приобретать недвижимость, землю и т.п.

     В-четвертых, это активизация нелегалов в финансировании теневого и кри-минального бизнеса, наносящего урон и бюджету всей страны, и доходам каж-

дого россиянина, и т.д. Список можно продолжать и продолжать.

Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что в последние годы расширяются официальные и закрытые контакты части республик СНГ со странами блока НАТО. В этих условиях бесконтрольная иммиграция создает определенную угрозу геополитической и военной безопасности страны (а наши власти хотят комплектовать Вооруженные силы контрактниками из СНГ с последующим, по окончании службы, предоставлением им российского гражданства!). Нако-нец,тесные связи определенных кругов наших южных соседей с антироссий-ски настроенными единомышленниками из Пакистана, Турции и стран Ближ-него Востока никак не способствуют ослаблению угрозы международного тер-роризма против РФ (добавлю, что, по данным Федеральной службы по контро-лю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, размещение военных баз США в среднеазиатских республиках не стало преградой для нар-котрафика в нашу страну). Плюс следует учесть, что закавказские и среднеази-атские государства имеют соглашения о безвизовом обмене с Турцией, Пакис-таном, Ираном, Китаем и в условиях прозрачности наших границ со странами Содружества этот режим по сути автоматически распространяется и на Россию

И, наконец, особая проблема, имеющая тревожные перспективы обостре-ния, - неконтролируемая масштабная лавина нелегальных иммигрантов из Ки-тая, в первую очередь в дальневосточные регионы, хотя многочисленные “чай-на-тауны” возникли практически во всех крупных городах России.

     Соседство Китая с его более чем миллиардным населением, бурно развива-ющейся экономикой и сравнительно ограниченными территориальными и при-

1 Звягин Ю.Г. Становление миграционной политики России // Журнал российского права. - 2003.- №4. - С.119.

родными ресурсами не может не настораживать Россию с ее малонаселенным Дальним Востоком. Пессимисты не без основания опасаются, что РФ в конеч-ном счете потеряет Сибирь, причем не в результате действий 2.5-миллионной армии КНР, а из-за китайской иммиграции. В связи с этим можно привести данные из журнала “Деловые люди”1, отражающие сравнительные уровни раз-вития регионов российского Дальнего Востока (Амурской области, Хабаров-ского и Приморского краев) и приграничных районов Китая. На территории указанных регионов России проживает 5.5 млн. человек, Китая – 102 млн. при плотности населения 1 и 120 человек на 1 кв. км соответственно. Дефицит в рабочей силе на российской территории составляет 5 млн., безработица на ки-тайской – 8 млн. человек. И следует учитывать, что в отличие от кавказских и среднеазиатских диаспор, опирающихся только на родственников и соплемен-ников, китайские землячества будут тесно связаны с “большой землей”.

Пока поддержка эмиграционной экспансии со стороны официального Пеки-на носит скрытый характер, но она постоянно растет. Не стоит забывать, как Китай в 60-70-е годы “мирно” расширял свое легальное присутствие в странах Юго-Восточной Азии (Малайзии,Таиланде, Индонезии) и к каким этническим,

социальным, экономическим и политическим конфликтам в этих странах при- вело такое развитие событий. Но с тех пор многое изменилось – если тогда ки-

тайская экспансия носила стихийный характер, то теперь власти страны пони-

ния внешних рынков Китай сможет решить в первую очередь за счет своего большого, но политически и экономически очень ослабевшего соседа.

Итак, ситуация не очень ободряющая. Угроза со стороны нелегальной ми-грации все ощутимее и принимает реальный характер. Но наши власти и пра-воохранительные органы пытаются с ней бороться. Как и какими средствами, и насколько это эффективно, мы и рассмотрим ниже.

§2. Административно-правовые меры борьбы с нелегальной миграцией в Российской Федерации

     Говоря о административно-правовых мерах борьбы с нелегальной миграци-ей в нашей стране, прежде всего еще раз хотелось бы сказать о довольно-таки слабой урегулированности данного вопроса на уровне центра. Только в по-следнее время, с принятием ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”, ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и не-которых других нормативных актов намечается прояснение в этой области, но его в современных условиях явно недостаточно. В работе уже было сказано о трудной ситуации с нелегалами в южных и восточных регионах России. По-этому, прежде чем приступить к рассмотрению непосредственно мер борьбы с нелегальной иммиграцией, осуществляемых правоохранительными органами в соответствии с российским законодательством, хотелось бы показать, как сами субъекты выходят из ситуации нехватки нормативной базы в этой сфере и к  каким последствиям это приводит. В пример возьмем южные регионы нашего государства, в которых проблема с нелегалами стоит особенно остро. 

1 См.: Деловые люди. – 2002. - Ноябрь. – С. 35.

Так, Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской республики от 22 ноября 2001г. до стабилизации и улучшения криминогенной обстановки в Се-веро-Кавказском регионе запрещены постоянная регистрация граждан, не име-ющих тесных связей с республикой, регистрация их браков и детей, а также сделок с недвижимостью на территории Кабардино-Балкарской республики. Законом Краснодарского края от 23 мая 1995г., указом Президента республики Адыгея от 17 июня 1996г. предоставляется преимущество в постоянной реги-страции гражданам, имеющим тесные связи с этими регионами. Тем самым нарушается конституционное право иностранных граждан на свободу передви-жения, выбор места пребывания и жительства.

Однако другого варианта решить собственными силами проблему и защи-тить свое население от негативных последствий стихийной и нелегальной ми-грации, кроме как ограничить права переселенцев, региональные власти не на-ходят. Наглядным примером является и законодательная практика, например, Ставропольского края. Дума Ставропольского края в 1994г. приняла Времен-ное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, которое ограничило миграционные потоки в район Кав-казских Минеральных Вод и ряд других населенных пунктов, установило кво- ты на проживание в этих местах и меры ответственности (вплоть до выдворе-ния за пределы края). Два года работы значительно улучшили миграционную

ситуацию. Однако Конституционный суд РФ посчитал, что нормы Временного

положения противоречат Конституции РФ.1 

В сложившейся ситуации Дума Ставропольского края разработала и внесла в Государственную Думу проект федерального закона  “О дополнительных ме-рах по обеспечению общественной безопасности в Ставропольском крае”. До-кумент предоставлял право губернатору края вводить дополнительные меры, включающие ограничение въезда на Ставрополье и свободы передвижения по его территории, усиление охраны важнейших объектов жизнедеятельности на-селения. В условиях режима военных действий с Чечней это было необходимо и оправдано. По истечении двух лет, 1 декабря 1999 г., значительно урезанный вариант закона был принят Госдумой РФ, но отклонен Президентом РФ и снят с дальнейшего рассмотрения в Федеральном Собрании.

     Власти соседнего Краснодарского края тоже не раз делали попытки ужесто-чить миграционное законодательство в своем субъекте. Именно Законодатель-ное Собрание Краснодарского края совместно с Государственным Советом – Хасэ Республики Адыгея внесло проект ФЗ “О миграции в Российской Феде-рации”, отклоненный Госдумой в первом чтении 12 мая прошлого года. Про-ект был направлен на сведение воедино всех миграционных правил и макси-мальное их ужесточение. В частности, он содержал идею о наделении субъек-тов Федерации правом введения на своей территории «временных» миграци-

онных ограничений. Но центр эту инициативу не поддержал.

     Другие субъекты Федерации и органы местного самоуправления также ста-

1 Постановление №9-П Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. “ О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы” // Вестник Конституционного Суда РФ. – 1996. - №2. 

раются компенсировать недостатки законодательства в этой сфере собствен-ным нормотворчеством. Как правило, это меры ограничительного и ужесточа-ющего характера – сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав, в том числе имущественных и др. Они входят в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, нарушая порой уста-новленную законом компетенцию Российской Федерации. Так, губернатор Чу-котского автономного округа установил свой порядок въезда в округ иностран-ных граждан и лиц без гражданства, хотя субъекты Федерации такими полно-мочиями не обладают.

     Наша область также не осталась в стороне. Например,19 июня 2003 года1

Вологодская городская Дума на основании федеральных законов признала ут-ратившим силу решение Совета самоуправления г. Вологды от 5 марта 1998г. № 94 “О Положении “О целевом сборе за каждые сутки пребывания иностран-ных граждан и лиц без гражданства на территории г. Вологды”.  

     Все это говорит о том, что пока наше государство не станет проводить це-ленаправленную политику в этой области, в первую очередь в области нормо- творчества, субъектам РФ придется самим, иногда на грани дозволенного и не-

редко под огнем критики, искать способы и пути обуздания незаконной мигра-

ции в целях защиты собственных граждан и государства в целом.      

     Теперь поговорим о непосредственных мерах борьбы правоохранительных

органов с нелегальной миграцией. В соответствии с Законом о правовом поло-жении иностранных граждан в Российской Федерации “иностранный гражда-нин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответствен-ности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактило-скопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных” (ст.33). 

     Нелегальным мигрантом считается не только тот, кто нелегально пересек границу государства. Стать им можно, нарушив правила пребывания в стране. Самым распространенным остается нарушение визового режима, умышленное или случайное. Например, в Архангельской области  за 5 лет, с 2000 по 2004 г., было составлено 8955 протоколов о нарушении визового режима. Без реги-страции в области в предыдущие 4 года официально проживало 7184 человека, причем из года в год их количество растет в геометрической прогрессии.  

     Законы о правовом положении иностранных граждан в РФ и о выезде ино-страных граждан из РФ и въезде в РФ детально регулируют порядок пребыва-ния мигрантов в Россию. В соответствии с ними пребывающие в РФ иностран-цы обязаны зарегистрироваться в стране в течение трех суток в гостиницах или в органах внутренних дел либо в российской принимающей организации.

Им разрешено свободно передвигаться по территории РФ, открытой для посе- щения иностранными гражданами, при условии уведомления о поездке. Но, в

1 Решение Вологодской городской Думы от 19 июня 2003 г. № 642 “О признании утратившим силу решений Совета самоуправления г. Вологды” // Вологодские новости. – 2003. - № 27.

случае изменении места пребывания в РФ в нарушение указанного порядка, иностранцы обязаны по требованию ОВД возвратиться к прежнему месту пре-бывания или следовать в соответствии с избранными пунктами назначения.

     Иностранные граждане обязаны выехать из России по истечении определен-ного им срока пребывания. Транзитный проезд через территорию РФ осущест-вляется, как правило, без права на остановку.

     При нарушении этих правил, а также иных, в том числе при нарушении:

- режима государственной границы;

- режима пропуска в контрольно-пропускных пунктах;

- правил использования и привлечения рабочей силы;

- нарушения иммиграционных правил и т.д.

в отношении иностранного гражданина может наступить административная ответственность, в том числе и специальные её виды – депортация и админист-ративное выдворение. Рассмотрим оба этих вида поподробнее.

а) Административное выдворение

     Поскольку далеко не все люди посещают нашу страну с миролюбивыми це-лями, к “нарушителям спокойствия” применяется такое административное на-казание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации

(ст.3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях1). Оно состоит в

принудительном и контролируемом перемещении (либо контролируемом са-мостоятельном выезде) через Государственную границу РФ за ее пределы по решению суда (ст. 3.10, 18.8 КоАП РФ, ст. 34 Закона №115-ФЗ). При этом по-нятие “выдворение”, по мнению ряда ученых, в частности Борзуновой О.А.2, должно пониматься в самом широком смысле в качестве синонима традицион-но используемого термина “высылка”.

     По информации паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, только из столицы в 2002 году было депортировано 7886 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них 611 человек выдворено под конвоем. При этом чаще всего высылке за пределы страны подвергаются граждане Вьетнама: в 2002 году из Москвы было выдворено 1600 человек, из них 285 - под конвоем. На втором месте - граждане Китая (соответственно 311 и 76 человек)3. Принуди-тельно под конвоем был выдворен 1 человек и из нашей области (в прошлом году). Кстати, такое выдворение возможно только с санкции прокурора.

Решение о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства, при-бывших в нашу страну в качестве туристов или по частным делам и уклоняю-

щихся от выезда из России по истечении определенного им срока пребывания (довольно распространенный способ нелегальной миграции), принимает МВД, УВД, ГУВД субъектов РФ по согласованию с органами Федеральной службы безопасности и при необходимости с МИД России. Напротив, решение о вы-дворении при незаконном пересечении Государственной границы РФ выносит-ся органами погранслужбы (в ведении ФСБ) на месте. Основания для этого за-

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2005. – С.11.

2 См.: Комментарий к ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ” от 25 июля 2002 г. №115 (постатейный). – М., 2004. – С. 67.

3 См.: Тюрин В.А.  Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. – 2003. - № 6. – С.27.

креплены в отдельной 18 главе КоАП РФ. В связи с этим А.В.Куракин1 подни-мает вопрос о необходимости оптимального решения проблемы об уровне при-нятия решений о выдворении нелегальных мигрантов из России. Сейчас, как мы видим, установлена излишняя централизация в предоставлении права о принятии решений о выдворении граждан зарубежных государств и лиц без гражданства из нашей страны. Поэтому автор предлагает расширить круг орга-нов внутренних дел, компетентных принимать решения по этому вопросу, ос-тавив за центральными аппаратами лишь контрольные функции. Это повысит, на его взгляд,  ответственность горрайорганов внутренних дел, а также будет способствовать более оперативному принятию подобных решений и их реали-зации.

Страницы: 1, 2, 3, 4