Бюджет України: актуальні проблеми

Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 24 липня 1998 р. №

57-ХГУ "Про основні напрями бюджетної політики на 1999 рік (бюджетна

резолюція)" Кабінету Міністрів України доручено розробити процедуру

контролю за процесами формування бюджетів на всіх рівнях, а саме: на

стадіях складання проектів бюджетів, їх затвердження та цільового

використання бюджетних коштів на стадії виконання бюджетів. Зважаючи на те,

що бюджет розглядається парламентом як провідний інструмент економічної

політики держави, розроблення такої процедури потребує нового

концептуального підходу як до бюджетного процесу, так і до організації

контролю за його перебігом.

Аналіз результатів розвитку фінансової сфери національного господарства

в умовах тривалої кризової ситуації, що й далі загострюється, засвідчує

наявність ряду хиб, притаманних усім рівням бюджетної системи України.

Одними з найістотніших хиб здійснення бюджетного процесу останніх років

слід вважати невчасне прийняття бюджетів, їх недостатню обґрунтованість,

невиконання дохідної та видаткової частин бюджетів і т. ін., що зумовлювало

прийняття рішень щодо скорочення витрачання коштів на соціально-економічні

програми після ухвалення відповідних законів.

Необхідність подолання названих вад потребує вжиття адекватних заходів

щодо удосконалення управління бюджетною сферою та поліпшення контролю як

його невід'ємної функції. У зв'язку з цим зростає нагальність усвідомлення

ролі контролю як такого компонента управління бюджетним процесом,

відсутність чи навіть ослаблення якого призводить до руйнування бюджетної

системи. Тому важливою умовою поліпшення управління та подолання кризових

явищ у бюджетній сфері стає удосконалення контролю за формуванням бюджетів

у державному і комунальному секторах економіки України.

Необхідність контролю на стадії складання проектів бюджетів

зумовлюється низкою особливостей, що мають бути врахованими при

удосконаленні як безпосередньо бюджетного процесу, так і процедур стеження

за його перебігом. Суттєвою ознакою сучасного бюджетного процесу стає

урізноманітнення сутності бюджету, через що з'являється необхідність його

контролю в кількох аспектах, найважливішими з яких є:

— бюджет як норма контролю, яка на загальнодержавному рівні обов'язково

набуває законодавчого, а на регіональному (місцевому) рівні — нормативно-

правового закріплення, тому повинна бути ретельно обґрунтованою;

— бюджет як баланс, цебто рівність доходів і витрат, прагнення до

забезпечення якої зафіксовано окремим конституційним положенням, що стає

додатковою передумовою здійснення процедур контролю з метою досягнення та

забезпечення рівності доходів і витрат;

— бюджет як план державної та муніципальної сфери, що полягає у визначенні

цільових орієнтирів і обмежувальних параметрів розвитку кожної з указаних

сфер на черговий рік;

— бюджет як компонент циклічного процесу, який має усталену структуру та

періодичність щорічного повторення.

Для досягнення комплексності контрольних процедур жоден із цих

аспектів бюджету не повинен бути проігнорованим. Водночас зосередження

уваги на певному з указаних аспектів не повинно призводити до нехтування

інших інтерпретацій сутності бюджетів.

Із точки зору поліпшення контрольних процедур найсуттєвішого значення

слід надати тлумаченню бюджету як норми контролю. Для того, щоб бюджет,

інтерпретований у такому контексті, став істотним важелем подолання кризи,

він повинен бути не лише економічно, а й науково обґрунтованим.

Отже, головною метою здійснення контрольних процедур на цій стадії

бюджетного процесу має бути поточна перевірка обґрунтування бюджетів, її

важливість зумовлюється тим, що в разі, коли ця вимога не витримується, це,

як правило, зводить нанівець подальші зусилля контролюючих суб'єктів,

оскільки процедура контролю спрямовується на перевірку дезорієнтованих

цілей та стеження за дотриманням спотворених параметрів економічного й

соціального розвитку, зумовлених недосконалими бюджетами. Тому стає дедалі

актуальнішою перевірка предметності бюджетів, інтерпретованих як норми

контролю, баланси та плани економічного й соціального розвитку

територіальних громад, регіонів чи країни загалом.

Ще важливішим завданням стає запровадження нової ідеології та

концептуальної бази формування бюджетів як норм контролю, покликаних стати

мобілізуючими факторами економічного зростання всіх рівнів національного

господарства. Виходячи з викладеного, позитивних результатів у поліпшенні

процедур контролю за порівняно короткі строки слід досягати, здійснюючи

бюджетну реформу в кількох напрямках, зокрема:

— формуючи бюджети усіх рівнів принаймні у двох варіантах, з яких один

може залишатися традиційно прийнятим, а другий має бути бюджетом сталого

економічного розвитку;

— подаючи один з указаних варіантів бюджетів (це повинні бути

альтернативні бюджети сталого розвитку). Його подають депутати Верховної

Ради України та місцевих рад на додаток до вже існуючого подання проектів

бюджетів органами виконавчої влади;

— розпочинаючи бюджетний процес із нижнього рівня, що забезпечуватиме

альтернативність підходів і мобілізацію резервів, враховуючи особливості

місцевого досвіду формування та використання бюджетних коштів.

Розробляючи заходи щодо удосконалення процедури контролю за процесами

формування бюджетів, слід брати до уваги те, що як самі бюджети, так і

контроль за їх перебігом є лише інструментами, які можуть мати сприятливий,

несприятливий чи навіть руйнівний вплив на соціально-економічний розвиток

територіальних громад, регіонів чи національного господарства загалом.

Характер цього впливу залежить від предметного наповнення бюджетного

процесу. Відтак визначальною передумовою поліпшення процедури контролю

повинна стати зміна існуючої парадигми бюджетів і бюджетних процесів.

Провідним напрямком має бути модифікація чинної ідеології та концепції

формування державного бюджету як однієї з найсуттєвіших норм контролю на

макроекономічному рівні управління національним господарством України.

Для реалізації цього напрямку слід ініціювати запровадження нових

концептуальних засад формування бюджетів та здійснення бюджетних процесів і

на регіональному рівні, що досягається різноманітністю потенціалу, умов та

можливостей регіонів України, виходячи зі специфіки розвитку кожного з них.

Відповідно до підписаних Україною міжнародних документів треба запровадити

в порядку експерименту, починаючи вже з 2000 року, державний та місцеві

бюджети сталого економічного розвитку.

Дотримання ключових положень концепції сталого розвитку повинно стати

предметом контролю при обґрунтуванні макроекономічної політики як

об'єктивної передумови складання проектів бюджетів, а також фіскального,

інвестиційного, монетарного та інших різновидів політики, які є складовими

або дотичними до бюджетної політики. Тому здійснення контрольних процедур

на стадії складання проектів бюджетів мусить враховувати вказані

особливості.

Одним із найважливіших положень, що отримало нормативне закріплення в

Конституції України, є вимога щодо забезпечення збалансованості бюджету. Ця

конституційна вимога має стати метою процедур контролю, здійснюваних на

всіх стадіях бюджетного процесу.

Зокрема, на стадії складання проектів бюджетів головною метою контролю

має бути перевірка умов досягнення їх бездефіцитності, а в разі

неможливості уникнення дефіциту — перевірка обґрунтованості їхнього

граничного розміру, включаючи перевірку реальності джерел фінансування

дефіциту та дотримання економічно безпечних умов функціонування держави.

Контроль проекту державного бюджету України як, правової норми на цій

стадії повинен передбачати його перевірку на предмет відповідності

нормативним документам, найважливішими з яких є Основні засади внутрішньої

та зовнішньої політики, Програма діяльності Кабінету Міністрів України,

резолюція парламенту про основні напрями бюджетної політики, чинне

законодавство, укази Президента і постанови уряду з фінансово-економічних

питань тощо.

Контроль бюджетів як планів держави (регіонів, муніципалітетів,

територіальних громад тощо) мусить включати перевірку відповідності їх

показників ряду критеріїв, найважливішими з яких е:

— основні тенденції соціально-економічного розвитку національного

господарства, галузей, регіонів тощо, визначені у вигляді трендових чи

інших моделей за попередні періоди;

— довготривалі, середньострокові та короткострокові прогнози основних

показників розвитку на макроекономічному, регіональному, галузевому та

інших ієрархічних рівнях національного господарства;

— індикативні та інші плани (параметри) розвитку національної економіки,

регіонів, галузей тощо.

Контроль бюджетів як загальнодержавних чи регіональних балансів має

передбачати їх зіставлення з показниками попередніх періодів, перевірку

взаємної відповідності доходів і витрат та вжиття заходів щодо подолання їх

незбалансованості.

Контроль за формуванням бюджетів як циклічно повторюваних процесів, що

мають усталену послідовність і структуру, повинен бути уніфікованим і

стандартизованим з метою його спрощення та удосконалення з урахуванням

досягнень і вад, виявлених у попередні періоди.

В умовах сучасної суспільно-правової реформи ефективність процедур

контролю на стадії складання проектів бюджетів зумовлюється обсягом

повноважень контролюючих суб'єктів та характером взаємовідносин між ними.

Наявність контролюючих органів у структурі розподіленої державної влади і

місцевого самоврядування потребує конкретного визначення їхніх функцій та

регламентування взаємодії між ними, що набуває особливо важливого значення

при обґрунтуванні бюджетів.

Одним із найважливіших суб'єктів попереднього контролю на стадії

обґрунтування бюджетів є уряд, оскільки у відповідності до чинних

конституційних положень саме на нього покладаються функції подання до

парламенту проекту державного бюджету України на наступний рік. З огляду на

найбільшу структурованість виконавчої влади, найвищим органом у системі

якої є Кабінет Міністрів України, існує необхідність розподілу повноважень

та узгодження дій між центральними органами виконавчої влади, які є

суб'єктами контролю бюджетного процесу.

У той же час суттєву роль на стадії складання проекту бюджету повинні

відігравати Верховна Рада України та Рахункова палата як суб'єкти

безпосереднього й опосередкованого парламентського контролю. Важливість

процедури здійснюваного ними попереднього контролю зумовлюється тим, що

його наслідки повинні стати передумовою формування бюджетної політики, яка

знаходить втілення у бюджетній резолюції на наступний рік, затверджуваній

Верховною Радою України.

Оскільки стадія складання проектів бюджетів є найтривалішою,

починаючись уже з моменту розроблення прогнозу основних показників

соціально-економічного розвитку України на черговий рік, це відкриває

можливості посилення превентивності процедури контролю, її запобіжний

характер слід використовувати з метою підвищення ефективності контролю на

даній стадії бюджетного процесу.

Пріоритетним має стати регламентування в часі процедури контролю за

послідовним складанням проекту бюджету та конкретним визначенням суб'єктів,

які повинні здійснювати її у заздалегідь визначені терміни, а саме:

• до 15 травня — контроль Кабінету Міністрів України за розробленням

Міністерством економіки з участю Міністерства фінансів, Національного банку

та інших центральних органів виконавчої влади Основних прогнозних

макропоказників економічного і соціального розвитку України з виділенням

показників, необхідних для складання державного бюджету України;

• до 1 червня — контроль уряду за обґрунтованістю розроблених указаними

державними органами макропоказників з метою їх урахування під час складання

проекту бюджету;

• до 15 червня — контроль Рахункової палати за врахуванням результатів

аналізу звіту про виконання державного бюджету за попередній рік при

розробленні зазначених макропоказників з метою їх використання при

обґрунтуванні Основних напрямів бюджетної політики;

• до 1 липня — контроль Верховної Ради України за своєчасністю ухвалення

бюджетної резолюції на наступний рік;

• до 15 липня — контроль уряду за складанням Міністерством фінансів

попереднього проекту державного бюджету з урахуванням положень затвердженої

парламентом бюджетної резолюції про Основні напрями бюджетної політики та

схвалених урядом Основних прогнозних макропоказників економічного і

соціального розвитку України;

• до 15 серпня — контроль уряду за поданням Міністерством фінансів разом із

відповідним законопроектом проекту бюджету, підготовленого з урахуванням

результатів розгляду розрахунків, поданих центральними органами виконавчої

влади;

• до 15 вересня — контроль Президента України за внесенням урядом

законопроекту про державний бюджет на наступний рік разом із необхідними

документами та матеріалами на розгляд Верховної Ради України.

З огляду на виконання контрольних процедур органами як виконавчої, так

і законодавчої влади існує необхідність координації функцій попереднього

контролю, здійснюваних усіма вказаними суб'єктами.

Актуальність поліпшення контролю на стадії затвердження бюджетів

зумовлюється тим, що бюджет як провідний інструмент економічної політики

держави необхідно зі стану де-факто трансформувати у стан де-юре, завдяки

чому він набуває законодавче затвердженої норми контролю. Метою здійснення

процедур контролю на цій стадії бюджетного процесу стає знаходження і

залучення наявних резервів збільшення дохідної та поліпшення видаткової

частини бюджетів, які з об'єктивних чи суб'єктивних причин не були

виявленими під час складання проектів бюджетів.

Процедуру контролю на даній стадії доцільно удосконалювати за рахунок

появи додаткових інформаційних можливостей з метою переведення критичної

оцінки бюджетного процесу у площину його конструктивного поліпшення, Тому,

крім уже вказаних інформаційних джерел, для удосконалення процедури

контролю на стадії затвердження державного бюджету України мають бути

використаними:

— проекти бюджету як легітимні прообрази майбутньої норми контролю, икк

мусить набути обов'язкового законодавчого закріплення;

— доповідь про хід виконання бюджету поточного року;

— зміна правового поля, яка відбулася за період роботи над складанням

проектів бюджетів, однак не була врахованою при цьому;

— форс-мажорні події, що мали місце за цей період в Україні та за її

межами, однак не встигли бути врахованими з об'єктивних та суб'єктивних

обставин.

З огляду на те, що найсуттєвішою особливістю цієї стадії є

оприлюднення проектів бюджету для дискусії з участю представників державної

влади, місцевого самоврядування та громадянського суспільства, з'являються

можливості значного розширення кола суб'єктів, які беруть участь у

здійсненні процедури контролю. Поданий урядом проект бюджету підлягає як

безпосередньому парламентському контролю, здійснюваному депутатами

(насамперед тими, які є членами профільних комітетів із фінансово-

економічних питань), так і опосередкованому контролю, здійснюваному від

імені парламенту Рахунковою палатою. (У разі загострення дискусії між

контролюючими суб'єктами на цій стадії бюджетного процесу не виключається

створення з ініціативи народних депутатів України тимчасових чи спеціальних

слідчих комісій, а також депутатські звернення до Конституційного суду

України.)

Оскільки стадія затвердження бюджету є досить тривалою (з 15 вересня як

конституційне визначеної дати подання урядом проекту бюджету парламенту до

дня набрання чинності відповідним законом про державний бюджет України на

черговий рік), процедура її контролю теж потребує удосконалення.

З метою регламентації та підвищення оперативності контролю,

здійснюваного на цій стадії бюджетного процесу, стає доцільним такий

порядок здійснення контрольної процедури:

• з 15 вересня до ЗО вересня — попередній індивідуальний контроль кожним із

народних депутатів України поданого Кабінетом Міністрів проекту закону про

державний бюджет на наступний рік та доповіді уряду про хід виконання

бюджету поточного року;

• з 1 до 10 жовтня — попередній парламентський контроль у формі

заслуховування народними депутатами на черговому засіданні сесії Верховної

Ради доповіді міністра фінансів про проект закону про державний бюджет

України та Його обговорення;

• з 11 до 15 жовтня — попередній парламентський контроль проекту бюджету в

формі його розгляду представниками від кожного парламентського комітету та

подання комітетами і депутатами письмових поправок до проекту з необхідним

їх обґрунтуванням Комітетові з питань бюджету;

• з 16 до 31 жовтня — проміжний парламентський контроль у формі:

узагальнення поправок, що надійшли від комітетів і депутатів; таблиці про

підтримані поправки; переліку відхилених поправок; доповіді Комітету з

питань бюджету під час парламентського читання;

• з 1 до 5 листопада — поточний парламентський контроль поданого урядом

законопроекту у формі першого читання у парламенті, подання законопроекту

або оприлюднення доповіді Комітету з питань бюджету та прийняття рішення

парламенту про затвердження альтернативного законопроекту чи пропозицій

цього комітету;

• з 6 до 20 листопада — доопрацювання урядом законопроекту за наслідками

парламентського контролю та подання його на друге читання;

• з 21 до 25 листопада — попередній індивідуальний контроль кожним із

народних депутатів України доопрацьованого урядом законопроекту;

• з 26 листопада до ЗО листопада — поточний парламентський контроль

доопрацьованого урядом законопроекту у формі чергового заслуховування

доповіді міністра фінансів під час другого парламентського читання

законопроекту. Ухвалення рішення за наслідками парламентського контролю у

формі постатейного голосування і прийняття закону в цілому або передання

його проекту для доопрацювання Комітетом із питань бюджету в разі

перевищення граничного розміру дефіциту бюджету;

• з 1 до 5 грудня — поточний парламентський контроль у формі подання

комітетами та депутатами до Комітету з питань бюджету письмових поправок

щодо скорочення бюджетного дефіциту;

• з 6 до 10 грудня — проміжний парламентський контроль у формі узагальнення

поправок, що надійшли від комітетів і депутатів, та поширення висновків

Комітету з питань бюджету серед депутатів за 3 дні до повторного

парламентського читання;

•з 11 до 15 грудня — підсумковий парламентський контроль у формі повторного

читання законопроекту, обговорення і голосування поправок щодо скорочення

дефіциту бюджету та перехід до голосування проекту закону в цілому (третє

читання) в разі досягнення затвердженого граничного розміру дефіциту

бюджету.

Завершальним компонентом контролю на даній стадії формування бюджету є

перевірка процесу так званої промульгації, цебто санкціонування прийнятого

парламентом закону главою держави. Наслідком контролю на цій стадії

бюджетного процесу є підписання Закону України "Про державний бюджет

України" Президентом України протягом 15 днів після отримання від

парламенту і прийняття до виконання та оприлюднення його або ж застосування

права вето з наступним поверненням закону до парламенту для доопрацювання.

Ухвалення бюджету парламентом та надання йому законодавчого статусу

означає завершення процедури перевірки обґрунтованості бюджету як норми

контролю. Відтак зусилля контролюючих суб'єктів повинні бути переведеними

зі сфери дискусій у русло здійснення процедур контролю за фактичним

виконанням бюджету. Метою контролю на даній стадії бюджетного процесу є

перевірка законності, доцільності та ефективності використання бюджетних

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5