Бюджет України: актуальні проблеми

коштів. Критичний аналіз практики контролю у фінансово-бюджетній сфері

свідчить про те, що існуючі підходи до здійснення контрольних процедур на

стадії виконання бюджетів хоч і є необхідними, проте вже не можуть бути

достатніми для того, щоб забезпечити дієвість перевірки цільового

використання бюджетних коштів,

Тому одним із напрямків поліпшення контролю має стати удосконалення

його норм за допомогою декомпозиції передбачуваної бюджетом суми видатків у

формі загальнодержавних цільових програм економічного, науково-технічного,

соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля тощо та

запровадження відповідних контрольних процедур для стеження за виконанням

кожної з цих програм. Такий підхід треба вважати особливо важливим для

секторів і галузей, розвиток яких, по-перше, є сприятливим для економічного

зростання національного господарства, а по-друге, може бути забезпеченим

джерелами фінансування в необхідних обсягах, як правило, лише за рахунок

вкладання бюджетних коштів.

Важливим напрямком удосконалення норм контролю бюджетного процесу може

стати й надання дотацій і субсидій регіонам у разі, коли кошти, виділені з

бюджету вищого рівня, використовуватимуться тільки для фінансування

бюджетів їх розвитку, а також за умови, що ці бюджети теж будуть сформовані

у вигляді цільових програм.

Виходячи з цього, слід відповідним чином удосконалити процедуру

контролю за цільовим використанням бюджетних коштів. Вона повинна

охоплювати:

— перевірку наявності та обґрунтованості цільових програм, розроблених із

метою ефективнішого вкладання й використання коштів державного і місцевих

бюджетів;

— перевірку повноти й достовірності облікової (оперативної,

бухгалтерської, статистичної) інформації про фактичний перебіг

контрольованих бюджетних процесів; л

— порівняння раніше перевіреної фактичної інформації з нормами контролю (у

формі цільових програм) і отримання наслідків контрольних процедур у

вигляді наявних або відсутніх відхилень перебігу бюджетних процесів від

встановлених норм.

Для досягнення комплексності контрольних процедур необхідно розробити

організаційно-правовий, інформаційний, методичний, технологічний та інші

різновиди системного забезпечення контролю бюджетних процесів. Зокрема,

істотної модифікації потребує інформаційне забезпечення та методика

здійснення процедур контролю за виконанням бюджетів сталого розвитку.

Структурованість державної влади потребує визначення суб'єктів,

функції яких полягають у здійсненні процедур контролю на стадії виконання

бюджетів. Розгалуженість існуючої інфраструктури органів фінансового

контролю зумовлює необхідність узгодження їх повноважень на відповідних

рівнях бюджетної системи.

Так, на макроекономічному рівні підрозділи Головного управління

Державного казначейства України повинні забезпечити виконання процедур

превентивного та поточного контролю за виконанням бюджетів, здійснюваного

до відкриття фінансування і в процесі використання коштів. На органи

державної контрольно-ревізійної служби України покладаються функції

подальшого контролю за витрачанням коштів, станом і достовірністю

бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних

комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах

і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів.

На макроекономічному рівні провідну роль у здійсненні процедур

контролю повинна відігравати Рахункова палата, яка у відповідності з чинним

законодавством зобов'язана щоквартально подавати парламенту, його комітетам

та уряду оперативний звіт про хід виконання державного бюджету України,

аналіз цього звіту та пропозиції щодо усунення виявлених відхилень І

порушень. З метою запобігання виникненню неконтрольованих сегментів у

фінансово-бюджетній сфері, а також попередження паралелізму та дублювання

процедур контролю, здійснюваних на мікро- і макроекономічному рівнях,

доцільно створити низку координаційних інституцій на державному (в тому

числі урядовому, відомчому), а також муніципальному та національно-

господарському рівнях і спрямувати їх діяльність на узгодження дій указаних

суб'єктів.

Наслідками здійснення контрольних процедур є відповідність або

невідповідність використання бюджетних коштів нормам контролю, якими є

державний та місцевий бюджети, а також цільові програми, що конкретизують

видаткову частину бюджетів. У разі невідповідності можуть мати місце

недостовірність або неповнота фактичної інформації, яка віддзеркалює

використання бюджетних коштів, порушення чинного законодавства,

недотримання бюджетів, цільових програм, кошторисів та інших норм контролю.

Відхилення, виявлені в результаті здійснення контрольних процедур, повинні

бути зафіксовані контролюючими суб'єктами за допомогою спеціально

призначених для цього документів. Юридичні та фізичні особи, використання

бюджетних коштів якими перевіряють суб'єкти державного і муніципального

контролю, мають бути ознайомлені з письмово оформленими наслідками

контрольних процедур та отримати примірник документа встановленого органами

державної влади зразка.

Усі відхилення, знайдені в результаті здійснення процедур контролю,

підлягають обов'язковому врегулюванню, яке може відбуватися у добровільному

або примусовому порядку.

Багаторівнева будова бюджетної системи України зумовлює певну схожість

процедури контролю на відповідних рівнях цієї системи. З огляду на цю

схожість для удосконалення процедури контролю на муніципальному рівні

доцільно використати викладену схему здійснення процедури контролю

державного бюджету з урахуванням особливостей, притаманних бюджетному

процесу в сфері місцевих фінансів.

Водночас здійснення процедури контролю бюджетного процесу в

муніципальній сфері повинно враховувати специфіку місцевих фінансів.

Зокрема, слід брати до уваги сучасні особливості місцевих бюджетів, до

найсуттєвіших із яких належать:

— започаткування тенденції формування консолідованого бюджету, починаючи з

місцевого рівня;

— забезпечення бездефіцитності місцевих бюджетів;

— надання органам місцевого самоврядування можливостей змінювати структурне

співвідношення між окремими статтями видаткової частини місцевих бюджетів у

визначених законодавством межах.

Слід також зазначити, що контроль бюджетного процесу на муніципальному

рівні може стати реальністю лише за наявності відповідних контролюючих

суб'єктів. Проте їх невизначеність у сучасних умовах унеможливлює

здійснення процедури контролю. Відтак найсуттєвішою передумовою

функціонування контролюючої системи на муніципальному рівні стає визначення

ініціаторів і виконавців процедур контролю за процесами формування місцевих

бюджетів.

Найприйнятнішим варіантом практичної реалізації пропонованого

комплексного підходу слід вважати ухвалення вищими органами розподіленої

державної влади низки нормативно-правових актів, що регулюватимуть

здійснення процедури контролю за формуванням бюджетів усіх рівнів.

Найпершим слід вважати прийняття Закону України "Про систему фінансового

контролю в Україні", який має визначати організаційну побудову

інфраструктури контролю за бюджетним процесом, її функціонування й

розвиток.

З огляду на відсутність таких документів викладені пропозиції

покликані сприяти: охопленню контролем усіх стадій бюджетного процесу;

удосконаленню бюджетів як норм контролю; модифікації необхідних для

контролю фактичних даних; координації дій контролюючих суб'єктів;

запобіганню паралелізму та дублювання контрольних функцій різних суб'єктів

з одночасним попередженням утворення неконтрольованих сегментів у фінансово-

бюджетній сфері. У свою чергу це матиме позитивний вплив на зміцнення

фінансової самодостатності державного та комунального секторів економіки,

дотримання національної фінансової безпеки, економічне зростання

національного господарства України.

ДЕФІЦИТ БЮДЖЕТУ Й ОСНОВНІ ШЛЯХИ ЙОГО ПОДОЛАННЯ

Питанням дефіциту бюджету приділяється дедалі більше уваги як у

науковій літературі, так і в практичній діяльності.

У науковій літературі під дефіцитом бюджету розуміють такі об'єктивні

економічні відносини, які виникають між учасниками суспільного виробництва

щодо використання коштів понад наявні закріплені джерела доходів бюджету в

силу зростання граничних витрат виробництва. Бюджетний дефіцит, як правило,

виникає внаслідок незбалансованості бюджету, тобто нестачі бюджетних коштів

порівняно з потребою в них для фінансування необхідного обсягу державних

витрат.

За своєю природою бюджетний дефіцит, як і будь-яка інша економічна

категорія, має конкретний інтервал дії, що визначається, з одного боку,

законами зростання вартості (капіталу), з другого — законами інфляції. Якщо

бюджетний дефіцит тяжіє до законів зростання вартості, він об'єктивно

набирає активної економічної форми, якщо ж до законів інфляції — то

пасивної. Регулювання бюджетного дефіциту в тому й полягає, щоб за умов

готівково-грошового потенціалу за допомогою фінансового маневру активною і

пасивною формами бюджетного дефіциту ефективно адаптуватися до тенденції

зростання граничних суспільних витрат виробництва. Водночас це означає і

стимулювання розвитку продуктивних сил країни. Оволодіння такою політикою

дає змогу суспільству залежно від рівня економічного розвитку і потенціалу

грошового господарства знаходити прийнятний розмір дефіциту бюджету.

Наприклад, до початку 90-х років бюджетний дефіцит у видатковій частині

бюджету Франції становив 9,6%, США — 11,6%, ФРН - 14%. Японії -15,6%,

Італії - 25,2%. У США в 1997 році уперше за повоєнний період дохідна

частина бюджету перевищувала видаткову на 10 мли. дол.,

Стихійно створюваний дефіцит бюджету в СРСР (у 1991 році він досяг

майже 20% валового національного продукту), а потім і и Україні (у 1992

році становив 7.2%, у 1994 році — 9,6% ВВП України) набув традиційно

пасивної форми, що тяжіє до закон/в інфляції. Тому здійснюваний державою

фінансовий маневр зорієнтований насамперед на соціальну підтримку

населення, фінансове забезпечення освіти, охорони здоров'я, оборони,

управління і підтримку ряду виробництв державного сектора.

Важливо зазначити, що в зарубіжній літературі розрізняють реально

спостережуваний, структурний і циклічний дефіцити бюджету. На рисунку

(приклад, характерний для США) показані види дефіциту бюджету.

[pic]

Під реально спостережуваним розуміють дефіцит, обсяг якого дорівнює

загальним доходам (грошовим надходженням) від федеральних податків за

мінусом витрат на державні закупівлі й трансфертні платежі. (Наприклад, у

США на кінець 80-х років дефіцит федерального бюджету становив близько 50%

валового національного продукту, то стало максимальною величиною проти будь-

якого попереднього періоду, не пов'язаного з економічним спадом.)

Структурний дефіцит — це обчислена різниця між федеральними доходами і

витратами за певної фіскальної політики (чинний рівень оподатковування і

поточних витрат) і базового рівня безробіття (6%). Коли економічна система

входить у період спаду, а рівень безробіття підвищується понад базовий,

реально спостережуваний дефіцит бюджету перевищує рівень структурного

дефіциту, що відбувається частково через зростання виплат допомоги по

безробіттю та інших соціальних програмах, а також частково через падіння

доходів населення. Різницю між реально спостережуваним дефіцитом бюджету і

структурним дефіцитом прийнято називати циклічним дефіцитом бюджету.

Варто зазначити, що дефіцит бюджету не таке вже й "безневинне" явище.

Бюджетні дефіцити значно посилюють напруження на ринку позичкових

капіталів, спричиняють зростання позичкового відсотка, перешкоджають

зниженню високих процентних ставок. Резонанс від таких дій урядів багатьох

країн виходить за межі національної політики. Наприклад, високий позичковий

відсоток, встановлений у США в середині 80-х років, викликав значний

відплив капіталів із Західної Європи. За оцінками західних економістів,

нині США поглинає до 15% усіх нагромаджень капіталістичного світу.

Намагаючись перешкодити відпливу капіталу, західноєвропейські країни

також змушені підвищувати процентні ставки, що призводить до зменшення

фінансової можливості національної промисловості щодо розширення

виробництва. Так, за даними Конференції британської промисловості,

збільшення процентних ставок на 1% обходиться промисловості в 250 млн.

фунтів стерлінгів на рік.

Високі процентні ставки, в свою чергу, негативно позначаються на

валютній сфері, призводять до подорожчання товарів за кордоном, отже,

ведуть до скорочення виробництва на експорт, збільшення пасивного торгового

балансу, викликають негативні наслідки на ринку праці. За даними

американських економістів, кожний мільярд доларів дефіциту зовнішньої

торгівлі призводить до втрати 52 тис. робочих місць. Економічні збитки в

експортних галузях негативно позначаються на банківській системі, внаслідок

чого деякі банки зазнають банкрутства. ,/Отже, бюджетний дефіцит

перешкоджає розв'язанню економічних і соціальних проблем не тільки в

конкретній країні, але й впливає на економічну ситуацію в інших країнах. І

Що ж до особливостей бюджетної політики в Україні, то слід звернути

увагу на важливу особливість останніх років: скорочення обсягів бюджету,

здійснюваного двома шляхами — скороченням дохідної частини бюджету у

відсотковому відношенні до ВВП (частина відрахувань у бюджет від

виробленого ВВП скоротилася від 43,5% у 1994 році до 27,8% за планом 1999

року) і скороченням дефіциту бюджету. Якщо в 1997 році дефіцит бюджету

становив 6,7% ВВП, то в 1999 році (за планом) він мав становити 1% ВВП.

Теоретично можна виділити чотири основних напрямки подолання дефіциту

бюджету:

— збільшення дохідної частини бюджету;

— скорочення видаткової частини бюджету;

— здійснення внутрішніх і зовнішніх позик;

— проведення грошової і кредитної емісії..

Щодо економічної ситуації в Україні, то для неї нині прийнятні всі

чотири названі напрямки.

Перший напрямок — збільшення дохідної частини бюджету — може бути

пов'язаний з проведенням оптимальної податкової політики, яка б стимулювала

виробників до розвитку виробництва і збільшення його обсягів. Це стане

передумовою збільшення національного доходу як основного джерела поповнення

бюджетних ресурсів. Сюди ж варто віднести проведення реформи заробітної

плати, зростання доходів основної частини населення, що прямо пов'язано із

заінтересованістю виробників у збільшенні випуску продукції, а також із

підвищенням платоспроможного попиту населення і, як наслідок, зростанням

обсягів виробництва і бюджетних засобів за рахунок бюджетних відрахувань.

Другий напрямок — скорочення витрат державного бюджету. Сюди варто

насамперед віднести скорочення витрат на народне господарство, зменшення до

мінімуму участі держави у виробничих інвестиціях. Винятком повинні стати

лише окремі об'єкти інфраструктури, пріоритетні напрямки у структурі

промислового виробництва, охорона навколишнього середовища, включаючи

витрати, пов'язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи.

Витрати ж, пов'язані з проведенням інноваційної політики та подальшим

розвитком виробництва, повинні бути покладені переважно на самі

підприємства, які для цього можуть використовувати частину амортизаційних

відрахувань, частину прибутку, а також частину дивідендів і прибутку від

операцій з цінними паперами, банківські кредити.

На сучасному етапі економічного розвитку скорочення видаткової частини

бюджету може бути пов'язане зі скороченням військових витрат на оборону за

рахунок встановлення оптимальної чисельності військовослужбовців і

скорочення закупівель військової техніки, тимчасовим скороченням цитрат на

соціально-культурні заходи (освіту, охорону здоров'я тощо) і, що особливо

важливо, зі скороченням витрат на управління.

Скорочення видаткової частини бюджету може бути досягнуте за рахунок

зменшення усіх видів дотацій, субсидій. Мова йде насамперед про скорочення

дотацій підприємствам-виробникам і переділу дотацій споживачам.

Третій напрямок скорочення дефіциту бюджету — здійснення внутрішніх і

зовнішніх позик, тобто пошук джерел фінансування дефіциту, що склався.

Слід зазначити, що проблема подолання дефіциту бюджету в Україні є

однією з найважливіших і найсуперечливіших фінансових проблем. Під час її

обговорення нерідко розглядають досвід зарубіжних країн, економіка яких

функціонує нормально і за п'яти-, і за десятивідсоткових рівнів бюджетного

дефіциту щодо валового внутрішнього продукту. Однак тут слід мати на увазі,

які джерела фінансування дефіциту бюджету Існують у цих країнах, оскільки

саме вибір джерел фінансування дефіциту бюджету, а не його розмір сам собою

має принципове значення для функціонування економіки.

Бюджетний дефіцит може фінансуватися за рахунок трьох джерел:

внутрішніх і зовнішніх позик, грошово-кредитної емісії.

У разі фінансування дефіциту бюджету за рахунок внутрішніх позик і

випуску урядових цінних паперів кількість товарів і послуг у народному

господарстві залишається незмінною; наслідки такої заборгованості залежать

від економічної кон'юнктури, а також стану ринку праці і ринку капіталу. За

наявності у населення вільних коштів і низького попиту на капітал з боку

приватного сектора та високого рівня прихованого безробіття збільшення

державних витрат, яке фінансується за рахунок внутрішніх позик, є чинником,

що сприяє економічному розвитку країни. Якщо ж уряд України має можливість

поширити серед населення і підприємств урядові цінні папери в розмірах,

достатніх для покриття бюджетного дефіциту, це означає, що збільшення

державних витрат відбувається за рахунок скорочення особистого споживання

населення. Такий перерозподіл напрямків використання валового продукту є

кращим і не становить небезпеки для економіки країни.

Проте результати емпіричних досліджень учених свідчать, що в Україні

триває низька еластичність заощаджень за відсотковими ставками, а отже,

існує низька можливість збільшення добровільних заощаджень населення за

бюджетного дефіциту. Наприклад, у 1997 році випущені облігації внутрішньої

державної позики (ОВДП) номінальною вартістю 10,5 млрд. грн., що в 2,8 разу

перевищує їхній випуск у 1996 році. У результаті розміщення ОВДП у бюджет

надійшло 8,3 млрд. грн., із яких на погашення і виплату прибутку по

облігаціях минулих років витрачено 4,8 млрд. грн. На покриття дефіциту

бюджету за рахунок операцій з ОВДП спрямовано 4,4 млрд. грн.

Фінансування бюджетного дефіциту за рахунок зовнішніх позик означає

виникнення можливості здійснення додаткових державних витрат без обмеження

поточного споживання і реальної інвестиційної діяльності приватного

сектора. Водночас повернення боргу і його обслуговування будуть

здійснюватися за рахунок майбутнього виробництва, а це потребує в

подальшому відповідного збільшення імпортних товарів і послуг. Важливо при

цьому мати на увазі, що за кредитного фінансування державних витрат

відбувається перерозподіл у часі фінансових витрат, частину з яких

доведеться відшкодовувати наступним поколінням.

У сучасних умовах фінансування дефіциту бюджету характеризується такими

даними (див. табл.):

Таблиця. Фінансування дефіциту бюджету України в 1997—1999 роках (млн.

грн.)

|Джерела фінансування |1997р. |1998р. |1999 р.|

| |План |Виконання |План |Прогноз |План |

|Внутрішнє фінансування ОВДП|3351,2 |4945,8 |1130,7 |600 |610 |

|Зовнішнє фінансування |2400 |1501,9 |2250 |2000 |630 |

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5