Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

исходило из необходимости осуществления массивных трансфертных перечислений

из Западной Германии в Восточную Германию. Эти платежи позволили Восточной

Германии расширить и осовременить свою социальную структуру, продвинуть

вперед предпринимательство, стабилизировать общественную жизнь. С другой

стороны, западногерманские земли значительно выиграли от воссоединения, не

понесли никаких финансовых убытков от осуществления реформы системы

кредитно-денежного выравнивания возможностей 1995 г.

Если в Германии на земли и местные общины приходится свыше 40%

всех общественных расходов, то в Канаде аналогичная доля немногим меньше

двух третей, Особенно заметно различие в сфере правительственного

потребления. Если в Канаде на провинциальное и местное правительства

приходится 15%, то на долю земель и местных общин в Германии приходится

только 19%. В Канаде бюджеты нижестоящих правительств также обременены

более высокими процентными выплатами. Но при существующей в Канаде

федеральной системе управления трансфертные перечисления от центрального

правительства провинциям не подрывают относительно сильные позиции

последних, поскольку размеры этих трансфертов меньше, чем в Германии.

Однако более важны трансферты от провинций местным уровням, что

свидетельствует об ограниченности рамок локальной юрисдикции в Канаде. Из-

за трансфертных перечислений от центрального уровня нет четкой границы

предметов ведения между национальным правительством и провинциями в области

здравоохранения и общественных услуг, а также в некоторых сферах системы

образования. Субсидии от центрального правительства в эти области не

обязательно означают, что оно обладает законодательным правом в этих

областях. Таким образом, центральное правительство первоначально хотело,

чтобы провинции участвовали в осуществлении его планов по созданию основ

системы пенсионного обеспечения по старости, а также обязательного

здравоохранения. Однако некоторые провинции отказались принимать участие, и

национальному правительству пришлось, в конце концов, взвалить на свои

плечи ответственность за их осуществление в одностороннем порядке.

Субсидии (гранты) от центрального правительства провинциям

являются либо всеобщими, либо предназначаются для конкретных целей.

Трансферты, предназначающиеся для укрепления финансовых ресурсов бюджетною

слабых провинций, так называемые “платежи по выравниванию возможностей”,

выступают в качестве всеобщих, то есть неконкретизированных по целям

субсидий. В отличие от них перечисления на здравоохранение и социальные

услуги являются конкретизированными субсидиями. Некоторые из них исходят из

единых размеров средств в расчете на душу населения, причем половину

расходов берут на себя провинции.[26]

Платежи по выравниванию финансовых возможностей поступают в семь

провинций, которых причисляют к категории “неимущих”, это: Ньюфаундленд,

Остров принца Эдварда, Нова Скотия, Нью-Брунсвик, Квебек, Манитоба и

Саскачеван. Критерием положенности служит степень отставания финансовых

ресурсов провинций от средненационального расчетного уровня. В отличие от

германской системы горизонтального долевого распределения доходов,

финансовые ресурсы бюджетно сильных провинций непосредственно не страдают,

поскольку национальное правительство выплачивает компенсационные суммы.

Конечно, выравнивание возможностей происходит косвенным образом, поскольку

национальное правительство берет нужные средства из “своих” доходов в

богатых провинциях. Однако степень выравнивания финансовых возможностей

намного меньше по сравнению с Германией.

Как и в США, в Канаде, по сравнению с Германией, поступления от

налогов распределяются весьма неравномерно. Это касается всех видов

налогов. В случае личного подоходного налога, дающего большую часть

доходов, Квебек, где он составляет 1925 долларов, получает самую крупную

сумму в расчете на душу населения в то время, как Новая Скотия, где он

составляет 994 доллара, находится на последнем месте. Иными словами, доходы

Квебека почти в два раза больше, чем в Новой Скотии. Разница еще более

значительна в случае с провинциальным налогом на доходы корпораций, а также

имущественными налогами. В Ньюфаундленде провинциальный налог на доходы

корпораций составил всего 88 долларов на душу населения, в то время как в

Британской Колумбии – 382 доллара. По провинциям также весьма неравномерно

распределены поступления от акцизных налогов: всего 318 долларов на душу

населения в Альберте, в то время как на Острове принца Эдварда – 1320

долларов.

Уровень провинциального дохода на человека, исключая субсидии

(гранты) от центрального правительства, относительно прочно соотносится с

региональной экономической мощью. В экономически сильных провинциях

Альберта, Британской Колумбии и Саскачевана отмечен самый высокий уровень

доходов в расчете на человека. В этом плане исключением является Онтарио,

где зафиксирован самый низкий уровень доходов в расчете на человека.

Одновременно низкий уровень доходов в расчете на человека также

зафиксирован в экономически слабых провинциях Ньюфаундленд, Нова Скотия и

Остров принца Эдварда. Однако их низкий уровень доходов достаточно

компенсируется за счет субсидий от центрального правительства. В итоге

экономически слабые провинции, в конце концов, довольствуются аналогично

высоким уровнем доходов в расчете на человека, как и в экономически сильных

провинциях, а это позволяет им сохранять соответствующий уровень расходов.

На местном уровне также зафиксированы весьма значительные различия

в доходах и расходах. Здесь также в определенной степени уровни доходов

соотносятся с экономической мощью, несмотря на различия, существующие между

провинциями в предметах ведения и финансовых ресурсах. Поскольку слабые в

финансовом отношении местные общины также получают определенные трансферты

от соответствующих провинций, то для предоставления субсидий местным

правительствам приходится формировать собственные фонды для выравнивания

финансовых возможностей.

Канадский федерализм содержит в себе и германские и американские

элементы. Аналогично штатам своего южного соседа канадские провинции

пользуются довольно значительной степенью самостоятельности в налоговой

политике. В то же самое время важную роль играет принцип распределительной

справедливости, хотя и нет системы горизонтального долевого распределения

доходов. Но для этой цели центральное правительство использует фонд выплат

для выравнивания возможностей. Однако объемы эти выплат не так значительны

как при германской системе долевого распределения доходов. Вместе с тем

недавно центральное правительство сократило размеры своих субсидий для

провинций, в результате чего значительно осложнились финансовые проблемы в

провинциях. В свою очередь провинции решили переложить возросшее финансовое

бремя на локальный уровень.[27]

В Швейцарии законодательно закреплены три территориальных уровня с

выделенными им расходами. В федеральный бюджет идет около 30% всех

налоговых поступлений (косвенные налоги), в кантоны и общины - 70% (прямые

налоги). Для выравнивания уровней развития территорий налоговые поступления

перераспределяются по единой методике. В дополнение к собственным налоговым

источникам кантоны получают субсидии (гранты) от федерального

правительства. Одной, но не единственной, целью предоставления этих

субсидий является выравнивание сумм региональных поступлений в связи с

различиями в региональном налоговом потенциале. Это позволяет бедным

кантонам предлагать общественные услуги без ущерба интересам

налогоплательщиков, как и повсюду. Выравнивание происходит по ряду

направлений. Во-первых, кантонам компенсируют расходы на горючее за счет

таможенных сборов. Компенсации касаются кантональных затрат на

строительство и ремонт государственных дорог. Во-вторых, конфедерация

делится своими поступлениями за счет федеральных налогов на доходы и

прибыль, налогов на дивиденды акционеров и за освобождение от обязательной

воинской службы в кантонах. Эти долевые суммы распределяются по разным

принципам, причем только частично учитывается сама цель выравнивания

кантональных финансовых возможностей (ресурсов). Строго говоря,

выравнивание достигается не только за счет вертикальных перечислений от

центра в кантоны, и поэтому можно было бы выработать определенную схему

горизонтального выравнивания возможностей в соответствии с инструкциями о

распределении региональных долей между кантонами. В-третьих, конфедерация

перечисляет условные вспомогательные субсидии в кантоны. Эти субсидии

распределяются по-разному между регионами. Для каждого региона существует

базовая субсидия, размер которой определяется с учетом процентного

отчисления от федерального вклада в кантональные затраты на конкретные

цели. Основные вклады дифференцируются по целям. В 1996 г. минимальный

размер колебался в пределах от 10% (охрана памятников и родины) до 60%

(охрана садов, парков, ландшафта, природы). Максимальные размеры составили

35% -75% соответственно. Для некоторых прочих целей максимальные размеры

федеральных вкладов были побольше (к примеру, 80% на содержание дорог в

гористой местности). Кроме того, конфедерация предоставляет определенные

надбавки к основным финансовым вкладам, называемые бонусы к финансовым

ресурсам и составившие в 1996 г. в среднем до 65% от общей суммы субсидий

на специальные цели. Эти бонусы заметно отличаются в зависимости от

финансового потенциала регионов. В 1996 г. пять самых богатых регионов

(Цюг, Цюрих, Женева, центр Базель и регион Базель) получили дополнительные

суммы в качестве компенсаций затрат только на региональную транспортную

систему. И, наоборот, для финансово слабых регионов (Юра, Валес, Аппенцель-

на-Руре, Обвальден) бонусы составляют 50-60% от общей суммы субсидий. Хотя

и последняя, но не менее важная – это обязанность кантонов делать

отчисления на развитие федеральных общественных (государственных)

учреждений, которые варьируются в зависимости от их финансового потенциала.

В результате, система выравнивания финансовых ресурсов имеет весьма сложный

характер.

Однако степень выравнивания финансовых возможностей довольно ограничена.

Региональные различия значительны, поскольку они оцениваются исходя из

финансового потенциала кантонов. Если в богатейшем кантоне Цюг величина

стоимости финансового потенциала в 1996 г. составляла 228 пунктов

(значительно больше среднего уровня), то в одном из слабых кантонов – Юре

она составляла 30. Различия сохраняются значительными даже несмотря на

помощь в виде федеральных субсидий под финансовое выравнивание

возможностей. Исходя из существующей системы, которую намереваются

реформировать, финансовый потенциал после перераспределения оценивается

немногим менее 200 пунктов для кантонов верхнего ряда и около 60 для

кантонов нижнего ряда. Благодаря выравниванию возможностей величина

стандартного отклонения от невзвешенного показателя финансового потенциала

в расчете на кантон, которая изначально грубо составляла 44 пункта, была

сокращена почти на одну четверть – до 33. Если сравнить с германскими

показателями, то различия в изначальном финансовом потенциале значительны,

а выравнивание финансовых возможностей не столь масштабно. Прошло время, но

в положении дел не произошли сколько-нибудь существенные перемены. В 1993-

1996 гг., отрезок времени с достаточным набором сопоставимых данных по

финансовому потенциалу, разброс потенциалов и оценки занимаемого места

отдельных кантонов не претерпели сколько-нибудь существенных перемен.

Только кантоны Люцерн и Юри заметно улучшили свои дела.

В Индии наряду с предоставлением помощи регионам на основе единых

подходов практикуется разовая поддержка регионов. Тем штатам, бюджеты

которых сводятся с дефицитом, выделяются субсидии и трансферты.

Несмотря на ряд различий в системах бюджетного федерализма

западных стран, рассмотренных выше, в них существуют общие черты, которые

содержат в себе некоторые уроки, полезные для дальнейшего развития бюджетно-

налоговых отношений между центром и регионами в Российской Федерации:

- Предметы ведения и компетенция должны быть разграничены таким образом,

чтобы они не перекрещивались друг с другом на разных уровнях власти. Власти

данного уровня, отвечающие за конкретные программы, также должны

обеспечивать адекватные (соответствующие) финансовые ресурсы. Если власти

нижестоящего уровня выполняют определенные задания по поручению вышестоящих

властей, то им должны быть выделены необходимые средства для осуществления

этого задания (плана) с учетом объема работ и затрат.

- До минимума следует сократить взаимную ответственность по предметам

ведения и компетенцию, по финансовым операциям. Очевидно, что со временем

возникла паутинообразная система взаимоотношений. В результате, различные

уровни власти стремятся повлиять на принятие решений друг друга,

согласовать свои шаги, что оборачивается громоздкостью администрирования и

политикой препирательства. То есть, необходимо разъединить, распутать

политические и административные отношения для того, чтобы установить новые,

четкие границы власти и финансовой компетенции.

- Право налогообложения и осуществления налоговой политики призвано дать

возможность различным уровням власти извлекать свою справедливую долю

прибыли (доходов) от экономического развития. Одновременно они должны иметь

возможности создавать стимулы для компаний и людей таким образом, чтобы они

были заинтересованы располагать свои предприятия на территории юрисдикции

этих властей. С одной стороны, это обстоятельство требует, чтобы власти

всех уровней могли соответственно использовать источники налоговых

поступлений. С другой, отдельные органы власти должны обладать правом самим

определять объемы бремени, которые они хотели бы возложить на

налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции. Однако для улучшения

прозрачности и тем самым развития условий справедливой конкуренции следует

принять федеральный закон, адекватно учитывающий региональные интересы и

закладывающий фундамент максимально однообразного налогообложения по всей

Федерации. Затем можно ввести систему региональной дифференциации

посредством определения различных налоговых ставок по регионам

соответственно.

- Необходимо иметь в виду, что концепция предоставления всем уровням власти

доступа к однообразным источникам поступлений также является аргументом в

пользу введения совместных, общих налогов. Они являются наилучшим средством

недопущения зависимости конкретных уровней от только одних потоков

поступлений, ибо эти потоки весьма неравномерны на протяжении

предпринимательского цикла работы. Также они не должны зависеть от

источников, сборы от которых не соответствуют темпам (уровню)

экономического развития, либо от высыхающих источников, поскольку данный

налог используется для достижения конкретных целей экономической политики.

Возможны региональные вариации налогового бремени посредством варьирования

процентной доли общих налогов соответственно для конкретного органа власти.

У общих налогов есть еще одно преимущество, которое не следует

легкомысленно отметать в сторону, - это то обстоятельство, факт, что они

помогают избежать конфликтов властей из-за интересов в части развития и

использования источников поступлений.

- Соображения эффективности требуют однообразного распоряжения налогами во

всей Федерации. Для этого должно быть взаимное доверие в деле распределения

поступлений и одновременно действовать механизм сдержек и контроля. Особо

важно, чтобы налоговые власти были видимыми и активными на местном уровне.

Вот почему власти регионального уровня должны отвечать за сбор налогов. В

свою очередь центральное правительство должно надзирать за деятельностью

региональных ведомств, чтобы обеспечивать надлежащий контроль.

- Региональная налогоспособность значительно отличается в разных странах.

Многие федеральные системы используют определенные формы долевого раздела

поступлений, чтобы содействовать справедливой конкуренции между местными

уровнями власти. Другая причина состоит в необходимости содействовать

деятельности правительственных ведомств (агентств) в деле создания

предприятий предпринимателей, а также физических лиц, предоставляющих

адекватные, общественно полезные услуги. Подобные схемы, как правило,

содержат в себе как горизонтальные, так и вертикальные элементы.

Трансфертные перечисления должны быть преимущественно общего назначения,

нежели конкретного. Таким образом, получатель сможет осуществлять свои

программы (задачи) самостоятельно.

Глава 2.

2.1 Методика определения финансовой помощи регионам (алгоритмы расчетов).

Методика расчета трансфертов - неотъемлемая часть федерального

бюджета.

Трансферты направляются на социальные нужды, в основном на оплату

труда работников бюджетной сферы в относительно бедных регионах. Их

непосредственная цель - сглаживание региональной дифференциации в

социальной сфере.

Трансферты - основной механизм прямой финансовой поддержки

регионов из федерального бюджета. Это придает им огромное политическое

значение и делает методику их распределения ключевым инструментом

сдерживания центробежных тенденций. Сохранение территориальной целостности

России во многом зависит от эффективности и адекватности этой методики.

Через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов проходит

примерно 16,5% всех финансовых ресурсов, перераспределяемых между уровнями

бюджетной системы. До принятия "Концепции реформирования межбюджетных

отношений" его средства распределялись между субъектами РФ не абсолютными

суммами, а долями от всех средств, включенных в ФФПР. Только ленивый не

критиковал этот способ дотирования регионов. Попытки переработать методику

распределения ФФПР в 1996-1997 гг. закончились провалом. Новые методики

были настолько запутаны и оторваны от жизни, что в качестве базового

варианта при согласительных процедурах в Государственной Думе

использовались пропорции распределения, разработанные еще в 1995 г. В

результате размеры финансовой поддержки определялись не столько

экономическими, сколько политическими соображениями.

Согласно Концепции в 1998-2001 гг. предстоит перейти к нормативной

оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней,

соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. В 1998 г.

разработаны нормативы финансирования расходов на ЖКХ, начальное и общее

среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату

пособий семьям, имеющим детей. В 1999 г. должны быть разработаны и

утверждены нормативы затрат на финансирование общественного транспорта,

правоохранительной деятельности, культуры и другие, необходимые для

определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Федерации. С 2000

г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации будут полностью

оцениваться на нормативной основе. Субъектам рекомендовано не позднее 2001

г. перейти на нормативную оценку потребностей бюджетов муниципальных

образований.

Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому

законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых

поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из

его возможностей. Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной

поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования

и распределения соответствующих средств федерального бюджета.

В Концепции предложена такая схема расчета трансфертов ФФПР.

Первый этап - определяется душевой доход (собственные доходы и отчисления

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10