Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств,

представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного

самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве

официального документа федерального уровня.

Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно

начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности

властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая

сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в

определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и

ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для

достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин

России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов,

регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных

уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных

полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе

четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к

населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к

Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в

Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]

Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации,

становление новой государственности на федеративных началах требуют

проведения адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает

необходимость реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в

Российской Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного

федерализма и совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между

федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного

самоуправления.

Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных

отношений, требуется, прежде всего, определить сущность такого понятия, как

"бюджетный федерализм", который в федеративном государстве предопределяет

основные требования к механизму межбюджетных отношений. Сущность его

раскрывается через следующие принципы:

. единство общегосударственных интересов и интересов населения как

основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по

бюджетным вопросам;

. сочетание принципов централизма и децентрализма при

разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов,

распределение и перераспределение последних в консолидированные

бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

. высокая степень ответственности власти каждого уровня за

сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из

налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду

и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации

бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные

отношения.

Только совокупность перечисленных принципов бюджетного федерализма

может обеспечить наиболее полную его реализацию. С учетом этого ведущими

экономистами, работающими в области бюджетных отношений, дается следующее

определение понятия "бюджетный федерализм". "Это отношение на основе

сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами

власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и

реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых

полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних

между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов

Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов,

исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов

населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них

муниципальных образований". [37]

За последние годы система межбюджетных отношений и состояние

региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели

существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго

квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений,

когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных

принципов государственного устройства в России, были установлены единые (за

исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных

налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали

распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.

Однако процесс реформирования системы межбюджетных отношений

остался незавершенным. Ежегодные корректировки для перехода от

индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации

к единым правилам распределения ее на формализованной основе были

незначительными и непоследовательными. Начиная с 1996 г. вновь стал

усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему

способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения

трансфертов. Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования

других, кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из федерального

бюджета. Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-

экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.

Не в полной мере были обоснованы и закреплены расходные полномочия

для каждого уровня бюджетной системы. Не было учета институциональных

реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Оставались нерешенными

вопросы усиления заинтересованности региональных органов государственной

власти и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала

и росте собственных бюджетных доходов. Не была сформирована нормативная

база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не

способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов Федерации,

снижению объема встречных финансовых потоков. Большое влияние на обострение

противоречий между федеральными и региональными органами государственной

власти, а последних с органами местного самоуправления, оказывало принятие

законов без определения источников финансирования. Скорее обострило, чем

смягчило последнюю ситуацию принятие в сентябре 1997 г. федерального закона

«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Основой для проведения последующих шагов по реформированию

финансовых взаимоотношений органов государственной власти разных уровней и

органов местного самоуправления стала принятая летом 1998 г. Правительством

Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в

Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление от 30 июля 1998 г. №

862), ставшей фактически первой среднесрочной программой действий в этой

области.

Основными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией

являются разграничение расходных полномочий и ответственности между

органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных

источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда

финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, инвестиционная

поддержка развития регионов и др.

В рамках этих направлений усилия должны быть направлены на

стимулирование повышения доходов и сокращения расходов региональных и

местных бюджетов (в том числе за счет формирования унифицированных

механизмов межбюджетных отношений, четкого законодательного закрепления

бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней, расширения

налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований),

внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи,

разделение финансовой поддержки регионов и муниципальных образований на

инвестиционную и текущую с выделением средств Фонда развития региональных

финансов, повышение взаимной ответственности участников межбюджетных

отношений за соблюдение своих финансовых обязательств.

План-график мер по реализации концепции, логично соединяющий в

едином документе вопросы организации работ по осуществлению реформы,

разработке методологической основы реформы и осуществлению реформирования

законодательной базы межбюджетных отношений, был утвержден Правительством

Российской Федерации в декабре 1998 г. (распоряжение от 4 декабря 1998 г. №

1718-р). К сожалению, практическая реализация Концепции реформирования

межбюджетных отношений началась в сложных условиях, когда после финансового

кризиса августа 1998 г. в стране произошел целый ряд дефолтов по

обслуживанию внутреннего и внешнего долга субъектов Федерации и

муниципальных образований. В результате этого создался определенный

дисбаланс между усилиями по финансовому оздоровлению и реформированию,

осуществляемыми на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации,

ставя под угрозу макроэкономическую стабильность в России и оказывая

негативное влияние на экономическое развитие страны. Кроме этого, во многих

случаях достигнутые положительные результаты реформирования финансовой

системы на федеральном уровне были утеряны в результате увеличения

субсидий, направляемых в жилищный сектор и предприятиям из региональных и

местных бюджетов.

Несмотря на определенные сложности, реформы, проведенные в

1998–2000 гг., значительно продвинули бюджетное устройство страны в сторону

построения основ бюджетного федерализма. Этому же способствовало принятие и

вступление в силу Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.

В 1999 г., в частности, начался переход к новой методике

распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета

(трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов), ориентированной на

более адекватное решение главной задачи межбюджетного выравнивания –

достижение социальной (в данном случае, территориальной) справедливости, но

не препятствующей повышению экономической эффективности, бюджетной

ответственности и политической консолидации общества. В федеральном бюджете

на 2001 г. создан также специальный Фонд компенсаций, направленный на

целевое финансирование некоторых "федеральных мандатов" – обязательств,

налагаемых федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты.

Министерством финансов Российской Федерации были осуществлены

работы по инвентаризации расходных обязательств федерального, региональных

и местных бюджетов с выделением нефинансируемых «мандатов», разработке

новой методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов,

подготовлены законопроекты по сокращению расходных обязательств

территориальных бюджетов, а также некоторые поправки к Бюджетному кодексу

Российской Федерации.

Намечаются новые «контуры» Фонда регионального развития. Средства

этого фонда, выполняющего функцию "аккумуляции" инвестиционной составляющей

финансовой помощи регионам, направляются на финансирование федеральных

программ развития регионов, а также дополнительную финансовую помощь

высокодотационным субъектам Федерации. Фактически данный фонд должен в

будущем стать альтернативой использовавшейся во второй половине 1990-х гг.

практике финансирования инвестиционных проектов через федеральные целевые

программы, в том числе программы социально-экономического развития

регионов. В 2002 г. Правительство Российской Федерации намечает сократить

число последних до пяти (вместо почти полусотни существовавших). В этом

отношении Фонд развития региональных финансов выполняет роль «стимулирующей

составляющей» финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в

регионы.

Наконец, в федеральном бюджете на 2001 г. создан Фонд развития

региональных финансов, средства которого будут распределяться между

субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере управления региональными

бюджетами, на конкурсной основе.

В рамках реализации программы реформирования межбюджетных

отношений и региональных финансов Правительство Российской Федерации

обратилось к Международному банку реконструкции и развития (МБРР) с

просьбой выделить финансовые средства на поддержку правовой реформы в сфере

межбюджетных отношений, создание механизма финансового стимулирования

субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества

исполнения федерального законодательства, развитие институциональных

возможностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом

осуществления финансовой реформы на региональном уровне.

В декабре 1999 г. Совет директоров МБРР принял решение о

предоставлении Российской Федерации займа на финансирование Проекта

технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне,

являющегося составной частью программы поддержки реформирования

межбюджетных отношений и региональных и местных финансов в России. Таким

образом, вся программа реформирования региональных финансов состоит из двух

взаимосвязанных частей. Проект технического содействия стал первым этапом

большой программы, а уже второй этап будет включать в себя получение от

МБРР собственно финансового займа (серии займов) под программы

реформирования региональных финансов. Именно кредит МБРР определен в законе

о федеральном бюджете на 2001 г. в качестве источника образования Фонда

развития региональных финансов (ст. 48 закона).

Проект технического содействия направлен на повышение

эффективности деятельности региональных и местных органов власти и

управления по стимулированию экономического развития и предоставлению

населению общественных (бюджетных) услуг. Достижение этой цели предполагает

решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, создание стимулов для

выработки и проведения региональными органами государственной власти и

органами местного самоуправления рациональной и ответственной финансовой и

экономической политики и, во-вторых, повышение финансовых,

институциональных, кадровых, технологических, организационных возможностей

региональных органов государственной власти и органов местного

самоуправления для выработки и проведения эффективной бюджетной политики и

реформирования региональных финансов.

Для этого необходимо реформировать налогово-бюджетные

взаимоотношения между различными уровнями власти и управления (установить

четкое и стабильное разграничение расходных полномочий, налоговых и других

доходных источников, обеспечить объективное и "прозрачное" бюджетное

выравнивание), выработать общие требования к бюджетной политике

региональных органов государственной власти и органов местного

самоуправления (критерии и методы оценки их соблюдения, систему сбора,

анализа и использования информации о состоянии региональных и местных

финансов), предоставить региональным органам государственной власти и

органам местного самоуправления, намеренным проводить реформы в области

управления общественными финансами, необходимую консультационную помощь,

осуществлять распространение передового опыта и обучение работников

финансовых органов.

Проект преследует цель создания институциональных возможностей для

продвижения реформы системы региональных финансов и улучшения финансовой

дисциплины на уровне субъектов Федерации. Для ее выполнения в рамках

Проекта выделяются следующие задачи:

. совершенствование правовой основы региональных и местных финансов и

межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации;

. создание механизма по повышению уровня соблюдения федеральных законов

и нормативно-правовой базы в области управления бюджетной системой и

поощрение ответственного поведения в налогово-бюджетной сфере на

региональном и местном уровнях за счет внедрения соответствующих

экономических стимулов;

. укрепление потенциала Правительства Российской Федерации в отношении

мониторинга функционирования бюджетной системы и осуществления реформ

на региональном и местном уровнях;

. укрепление институциональной основы региональных органов

государственной власти и органов местного самоуправления с целью

осуществления бюджетных и структурных реформ.

Исходя из этих задач, основными компонентами Проекта являются:

- развитие федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и

регулирования региональных и местных финансов;

- организация и ведение мониторинга региональных и местных финансов;

- оказание содействия администрациям (правительствам) субъектов Федерации

по повышению качества управления региональными финансами;

- обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка

рекомендаций по их оптимизации.

Программа работ по направлению развития федерального

законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования

региональных и местных финансов предусматривает анализ действующего

федерального законодательства, обоснование предложений по его

совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и

иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и

ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.

Мониторинг региональных и местных финансов предполагается

осуществлять в трех режимах – стандартном, расширенном и углубленном.

Стандартный мониторинг должен охватывать все субъекты Федерации, а также –

по мере формирования соответствующей информационной и нормативной базы –

муниципальные образования с использованием доступных на федеральном уровне

источников информации. Расширенный мониторинг будет осуществляться в

отношении субъектов Федерации (включая входящие в их состав муниципальные

образования), взявших на себя обязательство предоставлять дополнительную

информацию и проходить через процедуры верификации отчетных данных. По мере

отладки программы расширенного мониторинга, его показатели будут постепенно

включаться в состав стандартного мониторинга путем изменения системы

отчетности. Углубленный мониторинг будет проводиться в субъектах Федерации,

специально отобранных по результатам диагностики и обзоров бюджетных

расходов. Программа углубленного мониторинга будет дополнительно включать

показатели и процедуры проверки соблюдения условий использования

технической и возможной финансовой помощи, а также оценку эффективности

реализации программ реформирования региональных финансов.

При организации мониторинга региональных финансов предстоит решить

задачи, связанные с подготовкой информационных технологий, необходимых для

выполнения статистического анализа региональных данных, созданием

библиотеки и оперативных баз данных по региональным бюджетным системам,

разработкой и распространением Кодекса наилучшей практики финансового

управления на региональном уровне в качестве дополнительного правового

стандарта, разработкой требований по раскрытию финансовой информации для

заемщиков регионального и местного уровней и др.

В рамках компонента по повышению качества управления региональными

финансами регионам-участникам будет оказано содействие в реализации

программ повышения качества управления бюджетами (включая разработку и

установку необходимого программно-технического обеспечения).

Основными блоками (разделами) программ реформирования управления

региональными и местными финансами являются проведение диагностики их

состояния и оценки качества управления региональным и местными бюджетами;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10