Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма

Итоговый объем средств ФФПР субъекту Российской Федерации определяется

суммированием первой и второй частей.

В составе средств ФФПР выделяются субсидии на государственную

финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и

продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего

Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов

для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и

жилищно-коммунального хозяйства и субвенции на компенсацию тарифов на

электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. [30]

По мнению многих специалистов, официальная трансфертная методика

требует коренного пересмотра. Надо взять за основной ориентир не

используемые в ней средние величины, заведомо не имеющие экономического

смысла, а минимально необходимые бюджетные расходы регионов, как это

предусмотрено в Бюджетном кодексе.

Установить минимальный уровень бюджетной обеспеченности, который

государство может и обязуется гарантировать всем регионам. Средства,

оставшиеся в фонде финансовой поддержки регионов после обеспечения этого

минимального гарантированного уровня, направить на достижение бюджетной

обеспеченности, достаточной для самостоятельного развития регионов с

наибольшей численностью населения.

Необходимо выделить высокодотационные регионы. Финансовая помощь им

должна быть дополнена введением централизованного контроля за их бюджетом и

всеми внебюджетными фондами со стороны Правительства, вплоть до

установления внешнего финансового управления бюджетами высокодотационных

регионов федеральным казначейством в лице его специального представителя -

федерального казначея по такому-то субъекту Федерации. Подобный контроль

должен сохраняться, пока оздоровление хозяйств регионов не повысит их

бюджетную самообеспеченность до приемлемого уровня.

Естественный критерий отнесения региона к группе высокодотационных -

степень недостаточности его собственных средств для обеспечения минимально

необходимых расходов. Разумно постепенно повышать "порог высокой

дотационности", стимулируя регионы к росту бюджетного самообеспечения, по

следующим группам регионов с учетом технологической и политической

сложности задачи.

На деле регионов в каждой подгруппе будет меньше, так как их власти

будут прилагать все усилия для оздоровления своих бюджетных систем, чтобы

избежать внешнего бюджетного управления.

В перспективе необходимо обеспечить принцип "финансового федерализма":

региональные власти должны гарантированно иметь средства для полного

обеспечения минимально необходимых социальных стандартов. Только это

позволит им стабилизировать ситуацию и от выживания (а в целом ряде

регионов - вымирания) перейти к развитию. При определении необходимых сумм

надо учитывать не только величину трансфертов, но и весь объем финансового

взаимодействия между регионами и федеральным центром.

Средства федерального бюджета должны направляться регионам лишь при

условии жесткого контроля Центра региональных бюджетов и внебюджетных

фондов. На первом этапе возможно увеличение бюджетной обеспеченности до

минимально необходимого уровня не всем; наименее обеспеченным регионам

обеспеченность можно поднять в два этапа. Источником этих средств может

быть закрытие значительной части федеральных программ, которые регулярно

недофинансируются, а сама их целесообразность представляется недостаточно

обоснованной. [31]

2.2 Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных средств.

Политическая и административная организация бюджетного федерализма

в России является уникальной смесью федеративной организации де-юре и

элементов конфедерации де-факто в унитарном государстве. 89 “субъектов

Российской Федерации” имеют очень разный административный и политический

статус, что в большой мере обусловлено разницей в относительной степени

автономии от центра и этническим составом населения. Эволюция правовой и

институциональной базы со времени объявления независимости отражала

политические компромиссы перед лицом сильной оппозиции со стороны регионов,

о чем свидетельствует широкое распространение двухсторонних соглашений

между центром и отдельными регионами вместо последовательного применения

правил и принципов. В последние годы регионы также стали требовать

повышения юридических и нормативных полномочий де-факто, в основном ввиду

отсутствия эффективных федеральных инструментов, необходимых для контроля и

регулирования региональных бюджетных отношений.

Хотя в Конституции 1993 года и в целом арсенале дополнительных

законов и указов предусматривается обязательное по конституции

взаимодействие между бюджетами различного уровня, существующее

законодательство содержит множество не соответствующих и прямо

противоречащих друг другу положений. Кроме того правила и процедуры по

решению вопросов компетенции, например, в отношении разделения

ответственности между центральными и региональными органами управления и

законодательными органами, являются неоднозначными и часто противоречат

другим законам. Частичное совпадение и плохое распределение ролей и

ответственности, асимметричные бюджетные отношения и нечеткое разделение

полномочий между бюджетами разных уровней создало путаницу в отношении

функций и режимов взаимодействия разных уровней государственной власти,

деформировало стимулы благоразумного бюджетного управления на

субнациональных уровнях и содействовало отсутствию прозрачности. Помимо

этого противоречия между разными законами часто разрешаются в особом

порядке, причем решения по основополагающим положениям часто включаются в

законы о годовых бюджетах, что привносит определенную меру

непредсказуемости и нестабильности в систему межбюджетных отношений. Кроме

того, бюджетные взаимоотношения между региональными и местными органами

управления согласно тому, как они определены в текущем законодательстве, по-

прежнему страдают от двусмысленностей и дают регионам существенную

дискреционную власть над местными органами управления, подрывая тем самым

местную автономию.

Отсутствие в законе формального распределения ответственности за

расходы создавало проблемы в течение почти всего переходного периода.

Бюджетные ассигнования вплоть до недавнего времени были продолжением

ассигнований де-факто в бывшем СССР, когда произвольные изменения в

ассигнования проводились через законы о годовых бюджетах. В первые годы

переходного периода попытка передать ответственность за расходы, в

частности по капитальным и социальным затратам, субнациональным бюджетам

при отсутствии адекватного распределения доходов и недостаточно

согласованных системах распределения налоговых доходов и безвозмездных

перечислений создали серьезное давление на субнациональные бюджеты. Во

многих случаях, несмотря на некоторые успехи в прояснении вопросов

распределения расходов, по целому ряду параметров распределение

ответственности за расходы не соответствует требованиям ясной, стабильной и

прозрачной системы для проведения эффективной децентрализации.

Хотя фактическое распределение в широком плане следует

международным нормам, которые предусматривают распределение национальных

общественных благ и задач на центральном уровне, а региональных и местных

общественных благ на их соответствующих уровнях (Таблица 1), отсутствие

прозрачной и последовательной правовой базы оказало сильное отрицательное

влияние на работу системы, а возникшие вследствие этого неясности в

распределении подорвали подотчетность на разных уровнях государственного

управления. Самый важный источник неоднозначности по-прежнему заключается в

распределении ответственности по регулированию и нормированию. В частности,

роль отраслевых министерств, а также центральных и федеральных ведомств не

была должным образом прояснена или адаптирована к нуждам децентрализованной

системы управления. Это привело к тому, что центральные ведомства

продолжают регулировать и выпускать декларативные нормы, которые

непосредственно влияют на положение с расходами субнациональных бюджетов.

Нечеткое разделение ответственности за регулирование, финансирование и

выполнение правил в случаях параллельной ответственности, в частности, за

социальные расходы, и отсутствие эффективных институтов координации привели

к широкому распространению непрофинансированных поручений, требований о

расходах, которые перекладываются на субнациональные бюджеты при отсутствии

адекватного федерального финансирования. Такие поручения без финансирования

служили для того, чтобы ограничивать действительную бюджетную автономию

субнациональных органов управления, и возлагали дополнительные требования

на их и так урезанные бюджеты. В дополнение к этому субнациональные органы

управления медленно освобождали свои бюджеты от вмешательства в частный

рынок, предоставляя субсидии на жилье и коммунальные услуги, в том числе

государственным коммунальным предприятиям, которые составляли большую долю

их расходов. Проблема нечеткого распределения расходов была особенно острой

на уровне региональных, местных бюджетов, причем региональные органы

пользовались большой свободой действий в отношении ассигнований подчиненным

им местным органам управления.[32]

Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС

по импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном

бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. -

14%) налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением ввозных

таможенных пошлин и подоходного налога с физических лиц (до 1997 г. 10%

подоходного налога с физических лиц подлежало зачислению в федеральный

бюджет).

Допустим, в федеральный бюджет поступило лишь 75% законодательно

установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации в лучшем

случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт

законодательного внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не

означает, что он реально их получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов

Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались. Поэтому руководители

региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве даже больше

времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки. Так

обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще

хуже - со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными

ссудами (фактически превратившимися в дополнительные дотации), средствами

внебюджетных фондов (которые формально не относятся к межбюджетным

отношениям, но на практике используются для балансирования региональных

бюджетов).

Не секрет, что решение многих финансовых вопросов больше зависит

от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов

исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая

бюджетная обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во

многом обусловлена тем, что при командном перераспределении средств между

регионами и благодаря близости их руководителей к "кормушке" туда

десятилетиями направлялись крупные бюджетные капиталовложения в ущерб

Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям, у которых теперь

низкая бюджетная обеспеченность.

При отсутствии стабильного правового поля в расходовании средств

федерального бюджета распространенным способом "выбивания" финансовой

поддержки стал политический шантаж в регионах (от забастовок и рельсовой

войн до угроз прихода к власти лидеров-экстремистов). Федеральные органы

власти засыпаны просьбами о дополнительной финансовой помощи и прогнозами

катастрофических политических последствий в случае отказа. В результате

принимаются опасные решения, удовлетворяющие экономически необоснованные

требования, а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.

К сожалению, Концепция положение не улучшает. Поэтому появляются

предложения создать систему безусловного исполнения федерального

законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования

средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности,

применительно к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить

(указом Президента РФ или постановлением правительства) твердый порядок

финансирования фонда в течение года. Он исключал бы финансирование одного

региона за первое полугодие, скажем, на 90% запланированной на год суммы, а

другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование регионов на 20-е число

месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже

среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в

среднем по России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть

профинансирован минимум на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в

федеральном бюджете) и максимум на 15,75%.

Необходимость введения 5-процентного ограничения обусловлена тем,

что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок перечисления НДС,

собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации. Иными

словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является

деление его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный,

то при исполнении ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит

60% собранного налога, а дополнительные 15% будут направлены для

финансирования ФФПР на территории. В процессе исполнения бюджета мгновенно

отреагировать на изменение поступления НДС невозможно, поэтому требуется 5-

процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны, Минфин должен

выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего за

отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных

операций по исполнению федерального бюджета.

Высказывается надежда, что такой подход поможет обеспечить

верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже самая

идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к

положительным результатам.

Возможно, будет больше порядка и благодаря Бюджетному кодексу,

который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК при недофинансировании

бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином, а при наличии

собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета.

Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной

дискуссии между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС",

"Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен

заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и

казначейскому исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на

наболевший вопрос - где конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные

из центра в регионы? Несомненное достоинство Бюджетного кодекса - детально

прописанная процедура разработки (Минфин) и утверждения (Госдума) бюджета.

Но не стоит идеализировать документ. В одночасье он не решит ни

бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые проблемы в

регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда

одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в

10 раз меньше. [33]

С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и

нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми

методами распределить роли между органами управления различных уровней,

можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения

надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется

подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II

Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы

избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым

и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о

финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных

принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных

федеральных положений для региональных и местных органов управления в

области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых

обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между

стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам

управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы,

которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области

распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря

которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В

законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри

региональных и местных органов управления и законодательных органов за

подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними.[34]

Глава 3

3.1 Реформирование межбюджетных отношений.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными,

региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления

(межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического

и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений

должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать

качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять

общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения,

поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании

налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является

важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма -

территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к

середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала

решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в

России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на

самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и

исполнительной власти Российской Федерации.

Межбюджетные отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ,

принятом в 1998 году, где они определены, как отношения между органами

государственной власти Российской Федерации, органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются

на принципах:

o распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням

бюджетной системы Российской Федерации;

o разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по

временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы

Российской Федерации;

o равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства

бюджетных прав муниципальных образований;

o выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов

Российской Федерации, муниципальных образований;

o равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с

федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с

бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]

Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах

местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд.

Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются

неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной

финансовой самостоятельности и ответственности органов местного

самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан

в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10