Управление работой налоговых органов

1.2. Планирование деятельности налоговых органов

В настоящее время российская практика управления экономическими процессами располагает богатым опытом управления системой налоговых правоотношений.

Такой опыт имеется, например, в планировании налоговых поступлений на предстоящий год, он используется при составлении прогнозных планов на более отдаленный период.[7]

Налоговые администрации применяют прогрессивные методы планирования и прогнозирования структуры налогового потенциала, а также способы расчета и разночтения совокупной налоговой нагрузки по индивидуальным плательщикам, предприятиям, отраслям и территориям (см. Приложение 2).

Процесс планирования структуры налогов и сборов заключается в определении их рационального соотношения исходя из конкретных (приоритетных) задач бюджетного периода – текущего и на среднесрочную перспективу.

Задачи планирования носят концептуальный, качественный характер, но именно их обоснованное решение во многом детерминирует уровень конкретных, количественных расчетов.

Так, например, определение состава и объема налогооблагаемой базы, которая трактуется Налоговым кодексом как стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения, в практике налогового планирования может быть разделена на[8]:

-       разработку ясной и четко структурированной методики исчисления налогооблагаемой базы с обязательным формированием требований к ее информационному обеспечению;

-       оценку и анализ потенциального объема налогооблагаемой базы в соответствии с регламентированной методикой ее исчисления, а также на основе прогнозных показателей экономического развития.

Установленные требования к составу и объему налогооблагаемой базы и размеры налоговых ставок в сочетаниях с данными прогноза макро- и социально-экономических показателей развития позволяют сформировать план налоговых поступлений – документ, определяющий общие объемы каждого вида государственных доходов и дифференцирующий их по отдельным налогам и срокам поступлений. План налоговых поступлений должен содержать помимо финансово-расчетного и организационный раздел. В последнем предусматриваются мероприятия по исполнению и контролю, которые должны обеспечить поступление в бюджет и внебюджетные фонды запланированных доходов. При решении этих задач необходимо учитывать возможность и целесообразность оперативной корректировки плана налоговых поступлений с учетом объективно складывающейся ситуации. Однако действия такого рода как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения налоговых показателей должны являться предметом тщательного анализа и обоснования.

Таким образом, механизм осуществления планирования объектов налоговых платежей и сборов организационно-правовых структур и физических лиц можно определить как комплекс одновременно и последовательно взаимодействующих мер, методов, процедур и способов планирования и управленческих воздействий, направленных на реализацию основной цели и обеспечивающих ее достижение факторов – обоснованного расчета размера поступлений в бюджет налогов и сборов на соответствующей территории и на законодательно утвержденный период времени.

Важным компонентом процесса перспективного налогового и бюджетного планирования является умение прогнозировать доходы на долгосрочный период в соответствии с многолетним финансовым планом-прогнозом. Многолетние прогнозы доходов могут служить для диагностики бюджетного дефицита в будущем, что позволяет своевременно вносить коррективы в стратегию налогообложения.

Для краткосрочного прогнозирования доходов применяются экономические модели, в частности модели временных рядов (однофакторные) и многофакторные модели, включающие одно или несколько оцениваемых одновременно уравнений.

Среднесрочные прогнозы налоговых поступлений строятся и в рамках среднесрочной макроэкономической модели; такие прогнозы по природе своей оказываются обычно менее точными, чем краткосрочные.

Таким образом, процесс налогового планирования следует рассматривать как единство нескольких элементов.[9]

Во-первых, налоговое планирование основывается на научно обоснованной концепции построения налоговой системы государства, ее состава и структуры, соответствующих проводимым в экономике преобразованиям.

В рамках данного направления устанавливаются цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения государства, и методы движения к ним. Таким образом, налоговое планирование находит выражение в налоговой политике государства, определяющей организационно-правовые принципы функционирования системы налогообложения и методику исчисления конкретных налогов.

Второй составляющей налогового планирования является разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления различных уровней. Определение конкретных пропорций распределения налогов между бюджетами и составляет основу для такого понимания налогового планирования. Нормативы отчислений налогов в бюджеты нижестоящего уровня бюджетной системы определяются законом о соответствующем бюджете.

Третьим направлением налогового планирования является расчет конкретных сумм – контингентов налогов, мобилизуемых на территории. Это один из важнейших элементов системы налогового и бюджетного планирования, так как оценка налоговых поступлений призвана обеспечить экономически обоснованные качественные и количественные параметры бюджетных показателей. Основной задачей этого этапа налогового планирования является определение объемов налоговых поступлений на краткосрочную и долгосрочную перспективу на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий, отдельных отраслей, экономики в целом. Во многих странах, обладающих стабильно функционирующей налоговой системой, методическое обеспечение процесса налогового планирования основывается на экономических прогнозах с применением совершенного математического аппарата.

Отечественный опыт составления таких расчетов невелик, что объясняется кардинальными изменениями системы платежей в бюджет и, следовательно, методов их оценки, произошедшими в период перехода к рыночным отношениям.

В сфере налогового регулирования экономики, темпов и уровня развития производительных сил, инвестиционных процессов и т.п. особое значение имеет оптимизация взаимосвязанных систем, таких, как налоговые базы, ставки и льготы. Смысл данного процесса заключается в достижении на практике относительного равновесия между налоговыми функциями: фискальной и регулирующей.

Градация налоговых ставок представляет собой важную часть системы налогового регулирования, т.к. построение рациональной налоговой системы зависит от экономически обоснованной ее внутренней структуры, прежде всего от параметров налогооблагаемых баз и ставок.

Расчет уровня оптимальности налоговых ставок – процесс крайне сложный и трудоемкий. Здесь прежде всего необходимо экономическое обоснование с целью оптимизации государственных расходов, приведения их в соответствие с возможностями реальной экономики, устранения инфляционной составляющей при расчетах валового внутреннего продукта (ВВП), эмиссионных методов увеличения доходов бюджета, ликвидации квазиденег и многого другого, что приводит к искусственному росту показателя ВВП и вовлекает в обращение номинально существующую денежную массу.[10]

Среди методов налогового регулирования (см. Приложение 3) есть те, которые широко применяются во всем мире при решении инвестиционных проблем, проведении протекционистской политики, регулировании спроса и предложения, социальных тенденций, а также расширении сферы деятельности малого бизнеса.

В зависимости от способов реализации мер налогового регулирования эта сфера государственного воздействия подразделяется на две взаимосвязанных сферы: совокупности налоговых льгот и налоговых санкций. Оптимальное сочетание этих подсистем обеспечивает гибкость налогообложения и в конечном счете результативность налоговой политики. Текущие корректировки налоговых технологий влияют на развитие экономической конъюнктуры. Налоговое стимулирование инвестиционных процессов способно позитивно повлиять на всю структуру финансового хозяйства государства.

Необходимость текущих налоговых корректировок через систему льгот и санкций диктуется динамичными свойствами воспроизводственных процессов. Экономические реалии, сложившиеся на момент законодательного принятия обновленной налоговой техники, могут существенно отличаться от тех, которые сложатся к концу финансового года. На эту подвижность экономико-социальных и общественно-политических отношений и призвана реагировать совокупность мер налогового регулирования.

Мировая практика выработала целый комплекс принципов организации системы налогового стимулирования. Основными среди них являются следующие принципы[11]:

-       применение налоговых льгот не должно носить избирательного характера в зависимости от формы собственности, вида деятельности, субъективной оценки их важности лоббистическими группировками в законодательных органах государства;

-       системе налоговых льгот не должно быть свойственно неэкономическое принуждение и обязательность применения;

-       налоговым льготам по их внутренней природе чужд чисто административно-командный характер применения;

-       инвестиционные налоговые кредиты предоставляются исключительно группам плательщиков, обеспечивающим выполнение инвестиционных программ общегосударственного значения;

-       применение налоговых льгот не должно наносить ущерба доходам бюджета, корпоративным и личным экономическим интересам;

-       порядок формирования льготного налогового портфеля определяется на общегосударственном уровне, утверждается в законодательном порядке центральной властью;

-       на местном уровне применение льгот укладывается в рамки, определяемые верховным законодательством.

Таким образом, налоговое регулирование, проводимое через экономически обоснованные системы льгот и санкций, представляет собой взаимообусловленный комплекс налоговых преференций стратегического действия, компенсирующий финансовые потери при выпуске новой и конкурентоспособной продукции, модернизации технологических процессов, становлении в производственной сфере имущественных основ среднего собственника.

При выработке принципов и применении на их основе методов налогового регулирования важное значение имеет учет их социальных последствий. Результаты социологических исследований налогообложения позволяют создать базу для разработки и принятия на правительственном уровне экономически обоснованных концепций развития налогообложения не только на один – два года, но и на более отдаленную перспективу. Анализ динамических рядов таких показателей даст представление о тенденциях налогообложения и обоснованности государственных расходов. Это, в свою очередь, составляет предмет парламентских слушаний по преференциальным вопросам для отдельных регионов, отраслей, групп предприятий и граждан.

Неоднозначной считается такая сфера налогового регулирования, как определение носителей налоговых льгот. Некоторые ученые предлагают свести число налоговых льгот к минимуму, другие – ликвидировать вовсе.[12] Экономическое бездействие системы налоговых льгот связано с двумя основными причинами.

Во-первых, и это главное, не накоплено достаточно финансовых ресурсов в бюджетах всех уровней для решения прежде всего социальных задач. Налоговое стимулирование, как правило, осуществляется через уменьшение налогового гнета (снижение ставок, освобождение от части налогов и др.), а это лишает бюджет доходов. Необходимость же социальных выплат из бюджета не только сохраняется, но и из года в год возрастает.

 Во-вторых, не проработана сама методология формирования системы налоговых льгот.

В настоящее время важнейшим объектом научно-практических дискуссий[13] и предметом пристального внимания правительственных структур является система налогового стимулирования инвестиций и ее взаимосвязь с элементами воспроизводственной структуры в целом. Негативной признана практика регулирования инвестиционной сферы с помощью монетаристских методов.

Наиболее перспективным методом налогового регулирования считается инвестиционный налоговый кредит.

Это единственный легитимно используемый метод. Предоставление такого кредита не меняет принципиальных основ налогообложения и в то же время позволяет оперативно вносить коррективы в ход инвестиционных процессов и общее состояние рыночной конъюнктуры.

Другой не менее перспективной областью налогового стимулирования является сфера экономических отношений, складывающихся при осуществлении лизинговых операций.

Получение оборудования по лизингу имеет ряд существенных преимуществ. С позиции минимизации налоговых расходов к ним относится прежде всего возможность применения механизма ускоренной амортизации. Применение механизма ускоренной амортизации сокращает налог на имущество, налогооблагаемой базой для которого становится быстро уменьшаемая остаточная стоимость оборудования.

Определенным образом результативность методов налогового регулирования зависит от уровня общественного сознания и профессионализма работников финансовых и налоговых администраций. Понимание ими необходимости сокращения числа неэкономических перераспределительных процессов, встречных потоков движения государственных ресурсов воплощается в реальные меры регулирования финансовой напряженности в стране. Следовательно, практическая результативность мер налогового регулирования зависит от экономической и социально-политической зрелости общества.

           1.3. Организация и порядок проведения налогового контроля

Налоговый контроль осуществляется налоговыми организациями в различных формах. Одна из них – налоговая проверка, включая проверку данных учета и отчетности. Постановка налогоплательщика на учет в налоговых органах также является формой налогового контроля.

Контроль налоговых органов за полнотой и своевременностью уплаты предусмотренных законодательством налогов начинается с постановки налогоплательщика на учет в налоговых органах.

Постановка на учет в налоговых органах осуществляется налогоплательщиками – юридическими лицами по месту нахождения организации или по месту нахождения ее обособленных подразделений; налогоплательщиками – физическими лицами, занимающимися предпринимательством без образования юридического лица, - по месту их жительства, а также по месту нахождения принадлежащего организациям и физическим лицам недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению.

Налоговый кодекс устанавливает, что налогоплательщики – организации и индивидуальные предприниматели обязаны встать на налоговый учет вне зависимости от того, имеются или нет обстоятельства, с которыми Кодекс связывает возникновение обязанности по уплате того или иного налога. Иными словами, обязанность налогоплательщика встать на учет в налоговом органе связана только лишь с фактом его регистрации в соответствующем государственном органе, а не с тем, будет ли данная организация или индивидуальный предприниматель в ближайшее время заниматься предпринимательской или иной деятельностью и, соответственно, возникнет ли у него в ближайшее время обязанность платить налоги.

Налоговое законодательство установило конкретные сроки постановки налогоплательщиков на учет в налоговом органе. Налогоплательщики обязаны подать заявление о постановке на учет в течение 10 дней после их государственной регистрации. Заявление организации о постановке на учет по месту нахождения подлежащего налогообложению недвижимого имущества или транспортных средств подается в соответствующий орган в течение 20 дней со дня его регистрации.

Налоговый кодекс обязывает налоговые органы на основе данных и сведений, сообщаемых им органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц, недвижимого имущества и сделок с ним самостоятельно (до подачи заявления налогоплательщиком) принимать меры к постановке на учет налогоплательщиков.

Налоговые органы обязаны поставить налогоплательщика на налоговый учет в течение пяти дней со дня подачи им всех необходимых документов и в тот же срок выдать ему соответствующее свидетельство. При этом каждому налогоплательщику должен быть присвоен единый по всем видам налогов и сборов, в том числе подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, идентификационный номер налогоплательщика.[14]

С этого момента идентификационный номер налогоплательщика указывается во всех направляемых налоговым органом уведомлениях, а также указывается налогоплательщиком в подаваемых им в налоговый орган декларациях, отчетах, заявлениях и других документах.

Таким образом, в Российской Федерации создается единый, централизованный государственный реестр налогоплательщиков, что существенно усиливает одну из важнейших составных частей налогового контроля в стране.

Но все-таки основной формой контроля налоговых органов за полнотой и своевременностью уплаты налогоплательщиками причитающихся налогов является налоговая проверка.

Права и обязанности органов, осуществляющих налоговый контроль, в практической работе реализуются путем проведения различных видов налоговых проверок. Цель проведения налоговых проверок заключается в осуществлении должностными лицами органов налогового контроля за соблюдением налогоплательщиком налогового законодательства, а также правильности исчисления, полноты и своевременности внесения в соответствующий бюджет налогов и платежей, установленных законодательством Российской Федерации.

Налоговая проверка, проводимая налоговым органом, может быть камеральной и выездной.

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для начисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщиков, имеющихся у налоговых органов. Главное ее отличие от выездной заключается в том, что первая проводится по месту нахождения налогового органа, а вторая – по месту нахождения налогоплательщиков.

Перечислим особенности проведения камеральной проверки.[15]

1. Массовый характер операций, осуществляемых налоговыми органами при камеральных проверках. Фактически каждый налогоплательщик, сдающий отчетность проверяется 1-2 раза в месяц. При этом всегда проверяется бухгалтерская отчетность, а также неограниченное количество справок, расчетов, пояснительных записок, прилагаемых к декларациям.

2. Массовый характер ошибок, допускаемых налогоплательщиками при заполнении деклараций и в расчетах сумм налогов, что приводит к массовым доначислениям налогов на весьма значительные суммы и, следовательно, к массовому применению налоговых и административных санкций.

3. Жесткий срок на начисление в карточках лицевых счетов сумм налогов «по данным плательщика». Кроме того, срок проведения камеральной проверки ограничен тремя месяцами со дня представления декларации налогоплательщиком, за которые налоговая инспекция должна обработать каждую декларацию 2 раза: первый раз – для начисления налогов по данным плательщика в течение пяти-десяти дней со дня подачи отчетности; второй – для собственно камеральной проверки.

4. Отсутствие единого стандартного подхода к разработке форм налоговых деклараций, что делает их крайне неудобными для ручной и непригодными для машинной обработки.

5. Отсутствие или неочевидность взаимосвязи показателей налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности, делающие практически бессмысленной трату ресурсов инспекции на ее получение и обработку.

6. Необходимость представления дополнительных расчетов к декларациям, составленным не по стандартной форме.

7. Обязанность плательщика подтверждать свое право на льготы, заявленные в декларации, первичными документами (договорами, платежными поручениями, выписками банков и т.д.).

Камеральная проверка имеет высокую эффективность, поскольку и в настоящее время остается существенным методом пополнения доходов бюджета. Конечно, в ходе ее проведения невозможно выявить все умышленные (как правило, тщательно скрытые) нарушения налогового законодательства в начислении налогооблагаемой базы, в ведении бухгалтерского учета налогоплательщиками.

Однако обнаруженные ошибки в декларациях, в предоставлении льгот и т.д. приводят к существенному увеличению платежей в бюджет.

Все перечисленные особенности и недостатки камеральных проверок вынуждают налоговые инспекции иметь в своем составе многочисленные отделы камеральных проверок, укомплектованные квалифицированными сотрудниками. Их потенциал мог бы использоваться более рационально, если бы они были освобождены от массовой рутинной работы.

Сокращение затрат рабочего времени на проведение этой части камеральных налоговых проверок возможно по следующим направлениям улучшения управления работой налоговых органов[16]:

-       установление единого срока сдачи налоговой отчетности и тем самым сокращение времени их приема;

-       упрощение налоговой отчетности с целью сокращения технических, арифметических ошибок и ошибок в правильности заполнения форм;

-       расширение практики сдачи налоговых деклараций на магнитных носителях;

-       дифференцированный подход к периодичности проверок по отдельным группам налогоплательщиков (крупные, мелкие, заявляющие налоговые льготы, замеченные в нарушениях уплаты налогов и т.д.);

-       развитие программного обеспечения проведения камеральных проверок по всей имеющейся в налоговой инспекции информации путем ее компьютерной обработки.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6