Бюджетный процесс в условиях перехода к рыночным отношениям на примере Хабаровского края

региональных налогов и сборов. А именно, в Федеральном законе "О финансовых

основах местного самоуправления в Российской Федерации" относятся (кроме

приведенных в ст. 64 Бюджетного кодекса) доли федеральных налогов,

распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за

муниципальными образованиями на постоянной основе - часть налога на прибыль

организаций, часть налога на НДС и другие.

В ст. 86 Бюджетного кодекса не системно и не полно изложены виды расходов,

финансируемых за счет средств местных бюджетов. Во-первых, нецелесообразно

перечислять все виды расходов, связанных с решением вопросов местного

значения, тем более, что они здесь не соответствуют пункту 2 ст. 6

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации". Во-вторых, в соответствии с пунктом 1 статьи 12

Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в

Российской Федерации" необходимо добавить следующие виды расходов местных

бюджетов:

расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий,

переданных органам местного самоуправления;

ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной

собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского

риска;

иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Поэтапная отмена существенных источников доходов местных бюджетов (налога

на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы,

целевых налогов - на благоустройство территорий и других) с одновременной

нереализацией концепции по закреплению имущественных налогов в качестве

основных источников доходов местных бюджетов (в частности, подоходного

налога с физических лиц), а также сохранение нормативов отчислений в

местные бюджеты от регулирующих федеральных и региональных налогов - все

это говорит об отрицательном влиянии разрабатываемых положений будущей

налоговой системы на формирование финансовых основ местного самоуправления.

Резкое сокращение числа местных налогов и сборов, с одной стороны, упрощает

налоговую систему, однако, одновременно с этим уменьшается число

экономических рычагов, с помощью которых органы местного самоуправления

будут влиять на экономические процессы на подведомственной территории.

Следует отметить, что из сокращаемых 13 видов местных налогов и сборов

некоторые являются "неработающими", другие же, например, налог на

содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, очень

важны для местных бюджетов.

Налоговый кодекс принципиально изменяет налоговую систему Российской

Федерации. Продолжая тему общей оценки представленного документа, нельзя не

упомянуть продекларированное одно из главных его достоинств - ослабление

налогового бремени, в первую очередь на товаропроизводителей. Расчёты,

произведённые Министерством финансов РФ, показали, что общее снижение

налоговой нагрузки составит 58 млрд. рублей, или на 6,3 процента меньше,

по сравнению с ныне действующим налоговым законодательством. Общая

налоговая нагрузка в результате должна при этом сократиться с 35,1 % ВВП до

32,4% ВВП.

Проект Налогового кодекса состоит из двух частей- Общей и Специальной. В

общей части закладывается правовой фундамент налоговых отношений и

определяются основы процесса налогообложения. По своей тематике и кругу

регулируемых налогов эта часть близка к действующему Закону “ Об основах

налоговой системы в Российской Федерации”, и после введения Налогового

кодекса должна будет заменить этот Закон. Специальная часть состоит из

разделов, посвященных конкретному порядку налогообложения федеральных,

региональных и местных налогов.

Несомненно в новом проекте Налогового кодекса есть много положительных

моментов. Но, на наш взгляд, есть и много отрицательно.

Для субъектов федерации - региональных бюджетов, данный Налоговый кодекс

снижает объем доходов, собираемых в региональные бюджеты и лишает права

введения местных налогов, направленных на решение конкретных региональных

задач. Регионы, согласно экспертным оценкам, могут потерять после введения

Кодекса от 10 до 15% своих доходов.

В итоге проект Кодекса нарушает сложившиеся принципы бюджетного

федерализма, сокращает бюджетную базу субъектов РФ.

Введение Налогового кодекса в предлагаемом варианте приведет к

дальнейшей централизации налоговых поступлений в федеральный бюджет,

снижению числа закрепленных доходов бюджетов субъектов и увеличению их

зависимости от “ Центра “ в части регулирующих налогов и трансфертов.

Структура налоговых доходов по данным отчета об исполнении бюджета

Российской федерации за 1995 (Таблица 3.2.1) свидетельствует о том, что

удельный вес регулирующих федеральных налогов в бюджетах субъектов очень

высок.

Налоговый кодекс не предполагает существенных изменений в структуре

доходов.

Таблица 3.2.1

Структура налоговых доходов (в %. 1995 г.)

|Налоги |Федеральный |Бюджеты |Бюджеты |

| |бюджет |субъектов |местных |

| | |Федерации |органов |

| | | |власти |

|Всего |100 |100 |100 |

|Налог на прибыль |24,0 |47,8 |32.1 |

|НДС на товары, произв. в России |35.3 |14.6 |11.3 |

|Подоходный налог с населения |0,6 |9,2 |26.2 |

|Акцизы |10,4 |5,3 |1,5 |

|Прочие налоговые поступления |29,7 |23.1 |28.8 |

На наш взгляд необходимо внести следующие изменения в проект Налогового

кодекса:

1. Перевести федеральные ресурсные налоги в разряд региональных.

2. Предоставить право органам местного самоуправления вводить

“Муниципальный налог” в размере до 3 процентов от фонда оплаты труда.

3. Определить и законодательно закрепить устойчивый блок региональных

налогов и сборов, поступающих напрямую в региональные бюджеты, обеспечив

удельный вес собственных и закрепленных доходов не менее 70 % от объемов

бюджета.

4. Предусмотреть возможность введения института региональной налоговой

инспекции, ответственной за сбор региональных и местных налогов и ведущей

информационную базу данных по налоговым платежам в бюджет субъекта.

5.Закрепить 50% таможенных пошлин в доходах бюджетов пограничных

территорий. Тем самым будет усилено взаимодействие региональных органов

власти с таможенными органами.

Введение этих норм в полном объёме в привязке к федеральному бюджету на

1999 год приведёт к укреплению бюджетов всех уровней, позволит им

своевременно и в более полном объеме решать поставленные задачи.

Идея принятия Налогового кодекса, как единого систематизированного

законодательного акта по вопросу налогообложения, устанавливающего в

соответствии с Конституцией Российской Федерации общие принципы

налогообложения и сборов в Российской Федерации, поддерживается субъектами

Российской Федерации. Такой закон необходим нашему государству, образно

говоря, как воздух.

Имея уникальную возможность сделать такой закон, в соответствии с которым в

России честно жить станет наконец выгодно, не следует принимать его только

по принципам преимуществ для федерального бюджета.

Думается, впереди еще основательная работа над Налоговым кодексом, чтобы

максимально учесть все ценные предложения, направленные на действительное

совершенствование налоговой системы Российской Федерации.

Приведенный в Налоговом кодексе, а также в вышеупомянутом проекте

Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской

Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" перечень

местных налогов, на наш взгляд, требует пересмотра.

Эти законы не учитывают, что расходы по решению социальных проблем

населения в основном несут органы местного самоуправления. При предлагаемом

распределении объектов налогообложения большая часть муниципальных

образований окажется без достаточной доходной части бюджета.

На основании пункта 3 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах

местного самоуправления в Российской Федерации" не менее 50% налога на

имущество предприятий (организаций) зачисляется в местные бюджеты.

В соответствии с концепцией Налогового кодекса имущественные налоги должны

были стать основными доходами местных бюджетов, следовательно, целиком

поступать в местные бюджеты.

Сохранение концепции, предполагающей, что имущественные налоги должны стать

основными доходами местных бюджетов, потребовало бы существенного

увеличения имущественных налогов.

Для покрытия расходов местных бюджетов за счет этих налогов их ставки

необходимо было бы увеличить в несколько сот раз. Это нереально, так как

усилит налоговый пресс на предприятия и физических лиц, что потребует

снижения ставок налога на прибыль и других налогов.

В связи с этим в перечень местных налогов было бы целесообразно добавить

два новых вида налогов - подоходный налог с физических лиц, занимающихся

предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, а

также муниципальный налог. При этом вполне возможно исключить из числа

"местных" налог на использование местной символики и другие "неработающие"

налоги.

Подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской

деятельностью без образования юридического лица, важно закрепить за

местными бюджетами на постоянной основе, с тем, чтобы не ограничивать

возможности органов местного самоуправления в осуществлении своей

финансовой политики. Тем более, что от органов местного самоуправления в

значительной степени зависит создание благоприятных условий для

предпринимательской деятельности указанных лиц.

Учитывая значительное сокращение числа местных налогов и сборов и введение

их закрытого перечня, что резко ограничивает налоговую инициативу органов

местного самоуправления, при том что значительная часть расходов, включая

расходы, связанные с передачей государственных полномочий не имеют

источников покрытия, целесообразно введение муниципального налога в размере

до 3% от фонда заработной платы. Кроме того, в условиях проведения жилищной

реформы и повышения доли населения в оплате жилищно-коммунальных услуг

возможности по использованию налога с продаж, предусмотренного

законопроектом Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и

дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в

Российской Федерации", будут ограничены усилением социальной напряженности.

Муниципальный налог может вводиться правовым актом представительного органа

местного самоуправления, в котором устанавливаются конкретные ставки этого

налога и порядок его взимания.

Бюджетный и Налоговый кодексы предполагают, что до 75% муниципальных

образований потеряют от 2 до 50% доходов их бюджетов.

У ряда муниципальных образований доходы бюджетов сохранятся в прежних

размерах и только отдельные муниципальные образования смогут увеличить

доходы своих бюджетов.

Вызывает беспокойство и то обстоятельство, что бюджетный и налоговый

законодательства усиливают централизацию в процессе бюджетного

регулирования, нарушают права как субъектов РФ, так и органов местного

самоуправления в отношении самостоятельности формирования и исполнения

бюджетов соответствующего уровня. В ст.41 Бюджетного кодекса, в частности,

устанавливается: "В доходах федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ

согласно федеральному законодательству могут быть частично централизованы

доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней, для целевого финансирования

централизованных мероприятий. Нормативы централизованных доходов

утверждаются Законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год".

Это прямо противодействует формированию финансовых основ местного

самоуправления.

В связи с этим Бюджетный и Налоговый кодексы и другие налоговые

законопроекты Правительства РФ должны быть приведены в соответствие с

вступившим в действие Федеральным законом "О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации.

Введение в действие Федерального закона "О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации" позволило уже в 1998 году

обеспечить увеличение доли собственных доходов местных бюджетов, а также

выравниванию доходов муниципальных образований.

3.2 Методические основы определения размеров региональных бюджетов.

Проблема межбюджетных отношений и, следовательно, применяемых подходов к

установлению состава и размеров закрепленных и регулирующих доходов

бюджетов субъектов Российской Федерации до настоящего времени остается

нерешенной. По-прежнему при обосновании проектов бюджетов субъектов

Федерации идут споры и дискуссии относительно нормативов отчислений от

регулирующих доходов в региональные бюджеты, размеров трансфертов и

субсидий, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим

бюджетам.

Отсутствие единых для Российской Федерации научно-методических принципов

обоснования размеров необходимых территории финансовых ресурсов интенсивно

провоцирует руководителей субъектов Федерации на выбивание разного рода

льгот и привилегий для своих регионов и постоянное объяснение этого

спецификой территории, "особыми условиями" местоположения, социально-

экономической обстановкой и т.п.

Несовершенство системы бюджетных отношений вызвало попытки отдельных

субъектов Федерации отказаться от перечисления в полном объеме налоговых

поступлений в федеральный бюджет в установленных размерах, перейти на

одноканальную схему перечисления доходов в бюджет и т.д.

Несмотря на регламентированное Конституцией равенство субъектов Федерации,

фактически до настоящего времени республики в составе России имеют прав

существенно больше, чем другие регионы. Более того, фактическое неравенство

подкрепляется сейчас подписанием двухсторонних договоров о разделении

полномочий с рядом субъектов Федерации вместо того, чтобы подготовить

единый нормативно-правовой акт для всех.

Жизненно необходима подготовка конструктивной методики, обеспечивающей всем

субъектам Федерации равные условия для развития и функционирования.

Очевидно, что пропорции распределения бюджетов по уровням должны

определяться исходя из функций и задач, решаемых на каждом уровне

(федеральном, региональном, муниципальном).

Федеральный бюджет Российской Федерации должен использоваться для

формирования и реализации общегосударственных (федеральных) программ

развития и текущего содержания объективно необходимых федеральных структур.

В то же время каждый субъект Федерации, административный район или город

должен реализовать свои региональные и муниципальные программы и иметь

финансовые ресурсы на текущее содержание соответствующих местных структур.

С 1994 г. финансовая помощь регионам оказывается в виде трансфертов. Однако

схема формирования фонда финансовой поддержки при этом предполагает

предварительную централизацию отчислений от НДС в федеральном бюджете,

вследствие чего почти все регионы попадают в категорию нуждающихся.

Целесообразно использовать методику обоснования размеров расходов бюджетов

регионов, позволяющую устанавливать нормативы отчислений от регулирующих

доходов в бюджеты субъектов Федерации с тем, чтобы все регионы страны имели

равные возможности социально-экономического развития. В расходной части

местных бюджетов, с нашей точки зрения, должны выделяться "бюджет текущих

расходов" (GTP) и так называемый "бюджет развития". Размер "бюджета

развития" (БР), по нашему мнению, должен устанавливаться следующим образом:

БР(Т+1) = БТР(Т+1) * КР(Т),

где БР(Т+1) - размер бюджета развития субъекта Федерации в плановом периоде

(Т+1);

БТР(Т+1) - размер бюджета текущих расходов (текущего содержания) субъекта

Федерации в плановом периоде;

КР(Т) - коэффициент рентабельности экономики Российской Федерации в

отчетном периоде (Т) как отношение совокупной прибыли к совокупным затратам

во всех отраслях.

В свою очередь: БТР(Т+1) = БТР(Т) * 1 (Т+1),

где БТР(Т) == БНБО * КСУ * КО * ЧН(Т);

БНБО - базовый норматив бюджетной обеспеченности в регионе:

КСУ - коэффициент северных удорожаний;

КО - коэффициент отставания уровней развития социальной сферы от

среднероссийского уровня;

БТР(Т) - размер бюджета текущих расходов субъекта Федерации в отчетном

периоде;

1(Т+1) - сводный индекс удорожания расходов в плановом периоде по сравнению

с отчетным периодом;

ЧН - численность населения региона.

В целом размер расходов бюджета субъекта Федерации (РБ) будет составлять:

РБ(Т+1) = БТР(Т+1) + БР(Т+1).

Такие размеры расходов бюджета (как минимум) должны иметь все субъекты

Федерации. Возможности для развития социальной и производственной

инфраструктуры, решения иных региональных проблем должны предоставляться

всем в равной степени.

Из рассмотренного выше следует, что размер бюджета развития должен

определяться в зависимости от эффективности, рентабельности экономики в

отчетном периоде. На данном этапе социально-экономического развития России

для расчета размеров бюджетов развития субъектов Федерации достаточно

использовать среднероссийский коэффициент рентабельности, а не региональные

коэффициенты. Это связано с тем, что в России производительные силы

размещены крайне неравномерно. Эффективность экономики регионов пока в

значительной степени определяется прошлыми решениями. Развиваться же должны

все регионы, что и определяет необходимость использования на данном этапе

для обоснований размеров бюджетов развития среднероссийского коэффициента

рентабельности. Таким образом, если на основе данных органов статистики

процент рентабельности экономики в 1997 г. составит 25%, то:

БР(1997) = БТР(1998) * 0,25.

Природно-климатические и экономические условия в различных регионах очень

разные, соответственно и расходы бюджета (БТР и БР), и доходы

распределяются очень неравномерно. Одни субъекты Федерации, развитые в

экономическом отношении и находящиеся в благоприятных природно-

климатических условиях, только за счет закрепленных доходов могут

сформировать свои бюджеты текущих расходов содержания и бюджеты развития

даже при минимальных нормативах отчислений от регулирующих доходов (НДС,

например). Другие регионы вследствие недостаточного уровня экономического

развития, северных удорожаний не могут сформировать такие бюджеты даже при

100%~х нормативах отчислений от всех налогов в их бюджеты. Такие субъекты

Федерации должны получать трансферты на текущие расходы и субвенции на

капитальные затраты под целевые программы.

Однако расходы развития (бюджеты развития) в указанных размерах наряду с

бюджетами текущих расходов должны быть предусмотрены для всех субъектов

Федерации.

Таким образом. При едином принципе о6основания размеров бюджетов субъектов

Федерации нормативы отчислений от регулирующих налогов в региональные

бюджеты могут быть различными, дифференцированными. Появляется возможность

их объективно- необходимой дифференциации. (В первую очередь, это, конечно,

относится к нормативам отчислений в региональные бюджеты от налога на

добавленную стоимость, акцизов, таможенных сборов и пошлин). Единство

должно быть в главном - в равных возможностях регионов, а не в одинаковых

ставках отчислений от регулирующих налогов. При этом практически

обеспечение формирования региональных бюджетов в указанных размерах может

быть часто реализовано за счет дифференциации нормативов отчислений в

региональные бюджеты даже только за счет одного налога - налога на

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15