Госбюджет, дефицит бюджета

гмінами програми видатків); у Швеції — цільові субсидії.

Бюджетні субвенції виступають у Росії під цією назвою; у ФРН — цільові

дотації для комун; у Франції — глобальна дотація на децентралізацію; у

Польщі — спеціальні дотації (на заходи гмін згідно із законодавством та

переданими від держави завданнями); у Латвії — бюджети; гранти; у Литві —

спеціальні субсидії.

Класифікація за змістом основних видів ПБТ, що практикуються у різних

країнах, подана в таблиці 18.

Таблиця 18. Термінологічне оформлення ПБТ у різних країнах

|Країн|Бюджетна дотація|Бюджетна |Бюджетна |

|а | |субсидія |субвенція |

|Росія|Бюджетна дотація|Чисті |Бюджетна |

| |Федеральний |взаєморозрахунки|субвенція |

| |трансферт | | |

|ФРН |Додаткові |Допомога на | |

|землі|дотації |інвестиції | |

| | |Дотації на | |

| | |виконання | |

| | |спільних завдань|Цільові дотації |

|комун|Ключові дотації.|Структурний фонд| |

|и | | | |

| | | | |

| | |Допомога на | |

| | |інвестиції | |

| | |Дотації на | |

| | |обслуговування | |

| | |боргу | |

| | |Структурний фонд| |

|Франц|Глобальна |Глобальна |Глобальна |

|ія |дотація на |дотація на |дотація на |

| |функціонування |устаткування |децентралізацію |

| |Дотація на |Спеціальні | |

| |компенсацію |субвенції . | |

| |податкових пільг| | |

| |та знижок | | |

| |податків Фонд | | |

| |компенсації ПДВ | | |

|Польщ|Субвенція |Дотації на |Дотації на |

|а |генеральна |самостійно |завдання згідно |

| | |розроблені |із |

| | |програми |законодавством |

| | |видатків |Дотації на |

| | | |виконання |

| | | |переданих |

| | | |державою завдань|

|Швеці|Незв'язана |Цільові субсидії| |

|я |субсидія | | |

|Латві|Бюджетні | |Бюджетні гранти |

|я |субсидії | | |

| |Субсидії з фонду| |Гранти з фонду |

| |вирівнювання | |вирівнювання |

|Литва|Дотації | |Спеціальні |

| | | |субсидії |

|Украї|Бюджетні дотації| | |

|на | | | |

Слід зазначити, що в законодавстві розглянутих країн не дається

розгорнутого визначення кожного з видів практикованих ПБТ, а вказується

лише те, з якою метою подається псиний вид допомоги. Так, відносно

додаткових дотацій на землі ФРН написано: "Федерація за рахунок своїх

коштів надає слабким у фінансовому відношенні землям дотації для

додаткового покриття їх загальних фінансових потреб в Адміністративному

кодексі Франції про глобальну дотацію на децентралізацію сказано лише те,

що вона надається для компенсації витрат при передачі повноважень зверху

вниз, якщо видатки не компенсуються передачею податків тощо. Конкретні

елементи механізму надання ПБТ визначаються або спеціальними законами, або

найчастіше інструктивними матеріалами Міністерства фінансів. Так, у Франції

щорічно видається "Бюджетний путівник для комун, департаментів та

регіонів", в якому фіксуються умови надання ПБТ у поточному фінансовому

році та розподіл їх загальної суми згідно із Законом про бюджет. Саме цим

.можна пояснити те, що в деяких країнах ПБТ, які за змістом мають бути

віднесені до різних видів, мають одну й ту саму назву (у Франції і ФРН

такою назвою є дотації, у Швеції— субсидії і т.д.). Тобто ці поняття

використовуються згідно із традиційним змістом, що в них вкладається;

інакше кажучи, принципово важливою є не назва ПБТ, а сфера його

використання та механізм надання.

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД НАДАННЯ МІСЦЕВИМ БЮДЖЕТАМ ТРАНСФЕРТІВ З ДЕРЖАВНОГО

БЮДЖЕТУ

В усіх з проаналізованих країн існують певні системи вертикальних

бюджетних трансфертів, що є завершальною ланкою міжбюджетних фінансових

відносин. Вони покликані забезпечити нормальне функціонування місцевих

колективів і доповнити такі їх елементи, як місцеві податки і збори, участь

у загальнонаціональних податках. У деяких країнах система ПБТ доповнюється

горизонтальними трансфертами, що характеризують відносини між бюджетами

одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед

у розвинутих країнах (див. табл.22).

Яким вимогам має відповідати оптимальна система ПБТ? В одній з

публікацій Світового банку зазначено, що вона має:

— враховувати відмінності у фінансових потребах територій за умов чітко

визначеної сфери їх відповідальності;

— компенсувати відмінності між урядами одного рівня щодо потенційної

можливості фінансувати видатки:

— створювати стимули для зростання ступеня використання місцевими

органами власного доходного потенціалу;

— бути стабільною, передбачуваною, відповідати динаміці потреб

територій;

— не заохочувати марнотратство суспільних коштів. У цілому в досліджуваних

країнах ПБТ становлять досить вагому частку доходів місцевих бюджетів.

Причому; як видно з таблиці 21, вагоміша частка ПБТ — у країнах унітарного

типу (особливо Франція, Польща, Латвія), тоді як у федеративних (ФРН;

Росія) -" вона нижче. Це потверджує висновок, зроблений ще у 70-ті роки у

доповіді щодо країн з розвинутою ринковою економікою Мак-Дугласом Комісії

Європейського Співтовариства: рівень перерозподілу між регіонами в

унітарних державах вищий, ніж у федеративних'.

Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації ПБТ щодо їх джерел,

механізмів розподілу та ступеня свободи використання, що практикується

фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів стосовно досліджуваних

країн дозволяє з'ясувати найбільш загальні особливості системи ПБТ як

такої.

1. Формування фонду ПВТ може здійснюватися як:

а) часткові відрахування віл одного або деяких податків, що надходять до

держбюджету;

б) щорічні асигнування держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих колективів.

Огляд джерел фонду ПБТ поданий у таблиці

Таблиця 19. Джерела фонду ПБТ у різних країнах

|Країн|Види ПБТ |Джерела ПБТ |

|а | | |

|ФРН |Додаткові дотації |2% суми ПДВ, |

| |Допомога на інвестиції |сплачується з |

| |Дотації на виконання |федеральної частки |

| |спільних завдань |Залежно від місцевих |

| |Структурний фонд |видатків |

|росія|Бюджетна дотація |Бюджетні асигнування |

| |Бюджетні субвенції |15% надходжень до |

| |Федеральний трансферт |держбюджету Залежно від|

| |Чисті взаєморозрахунки |місцевих видатків |

|Франц|Глобальна дотація на |Щорічно індексована |

|ія |функціонування Дотації на |частка ПДВ Бюджетні |

| |компенсацію податкових |асигнування, частка |

| |пільг Глобальна дотація на |податку на прибуток |

| |децентралізацію Глобальна |Залежно від місцевих |

| |дотація на устаткування |видатків „ Частка ПДВ |

| |Компенсація ПДВ Спеціальні |Бюджетні асигнування; |

| |субвенції |залежно віл місцевих |

| | |видатків |

|Швеці|Незв'язані субсидії Цільові|Бюджетні асигнування |

|я |субсидії |Згідно з місцевими |

| | |видатками |

|Польщ|Загальні субвенції Цільові |Частка до бюджетних |

|а |дотації |видатків держави |

| | |Бюджетні асигнування; |

| | |залежно від місцевих |

| | |видатків |

|Латві|Бюджетні субсидії |Бюджетні асигнування |

|я |Субсидії з фонду |Частка прибуткового |

| |вирівнювання |податку Бюджетні |

| |Цільові гранти |асигнування |

|Литва|Бюджетні дотації |Бюджетні асигнування |

| |Спеціальні субсидії | |

|Украї|Бюджетні дотації |Бюджетні асигнування |

|на | | |

Загалом вважається, що найстабільнішою частиною ПБТ є ті, джерело яких

прив'язане до доходів бюджету, хоч повної стабільності такий підхід не дає.

На наш погляд, найбільшу стабільність з огляду на джерело мають дотації у

Франції (ГДФ). У країнах із стабільною економікою ПБТ, що мають природу

бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела (ФРН, Франція,

Польща). Такого підходу намагаються дотримуватися й у Росії. Що стосується

зв'язаних ПБТ, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету

залежно від обсягу місцевих видатків. Як бачимо, країни з трансформаційною

економікою (Латвія, Литва, Україна) не в змозі забезпечити стабільного

джерела ПБТ, а тому віддають перевагу бюджетним асигнуванням, обсяг яких

залежить від можливостей бюджету та політичного фактора.

2. Світова практика виділяє такі методи розподілу ПБТ:

а) пропорційно фінансовій силі (доходам) місцевого колективу;

б) багатофакторна формула;

в) компенсація фактичних видатків місцевих колективів

г) як частина річного бюджету місцевого колективу. Для розподілу

бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи;

для зв'язаних ПБТ — перший та третій. Огляд методів розподілу бюджетних

дотацій, який практикується у різних країнах, подано в таблиці 20.

Таблиця 20. Методи розподілу бюджетних дотацій

|Країн|Види дотацій |Методи розподілу |

|а | | |

|ФРН |Додаткові дотації |Частина річного бюджету — |

| | |у розмірі сум, необхідних |

| | |для доведення доходної |

| | |бази до середнього рівня, |

| | |та як фіксовані суми |

|Росія|Бюджетна дотація |Частина річного бюджету |

| |Федеральний трансферт |Формула |

|Франц|Генеральна дотація на |Формула |

|ія |функціонування |Згідно з фактичним |

| |Дотація на компенсацію |розміром втрат |

| |податкових пільг |(компенсація) |

| |Фонд компенсації ПДВ |Компенсація частини |

| | |видатків на |

| | |капіталовкладення |

|Польщ|Субвенція генеральна |Формула |

|а | | |

|Швеці|Незв'язана субсидія |Формула |

|я | | |

|Латві|Бюджетні субсидії |Формула |

|я |Субсидії з фонду |Формула |

| |вирівнювання | |

|Литва|Дотації |Частина річного бюджету |

|Украї|Бюджетні дотації |Частина річного бюджету |

|на | | |

Як видно з таблиці 20, при розподілі дотацій більшість країн надає

перевагу формулам, оскільки вони дають змогу більш об'єктивно оцінити

потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі

формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв,

врахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх

країнах мало не щорічно відбувається перегляд та уточнення формул. Проте у

Франції та Швеції точаться жваві суперечки відносно правомірності включення

у формулу певних показників.

3. Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних

трансфертів визначається співвідношенням між зв'язаними ПБТ (субвенції

та субсидії) та незв'язаними. Чим істотніша частка бюджетних дотацій у

ПБТ — тим більшу свободу мають місцеві колективи. Дуже часто поряд з

об'єктивними чинниками найвагомішими тут виявляються політичні, а

саме: намагання центру забезпечити собі лояльність регіонів. Так, у

Росії це виявилось у різкому зростанні частки незв'язаних трансфертів.

Така ж картина — у Швеції, хоча тут першу роль відіграли економічні

фактори. Як видно з таблиці 21, у країнах із стабільною економікою та

розвинутими традиціями самоврядування саме бюджетні дотації відіграють

головну роль (ФРН, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що

трансформуються, найчастіше — зв'язані трансферти (Польща, Латвія, до

останнього часу Росія). Загалом про оптимальне співвідношення між

формами ПБТ навряд чи можна говорити. Про оптимізацію може йтися лише

в окремій країні, хоча тенденція до глобалізації ПБТ у світі існує.

Таблиця 21. Співвідношення різних видів ПБТ (у % до доходів місцевих

колективів)

|Країна |Усього ПБТ |У тому числі |

| | |Дотації |Субвенції та |

| | | |Субсидії |

|ФРН землі|8,1 |1,4 |6,7 |

|комуни |41,6 |31,0 |10,6 |

|Росія |20,1 |2,4 |17,7 |

|Франція |23,0 |15,3 |7,7 |

|Швеція |20 |15,0 |5,0 |

|муніципал|17 |11,0 |6,0 |

|ітети | | | |

|лени | | | |

|Польща |29,2 |11,9 |17,3 |

|Латвія |61,7 |9,2 |52,5 |

|Литва |8,7 |5,7 |3,0 |

|Україна |3,1 |3,1 |— |

Слід зазначити, що у багатьох країнах бюджетні дотації застосовуються як

інструмент фінансового вирівнювання, хоча останнє може здійснюватися і

безпосередньо між територіальними колективами. Найбільшого рівня розбудови

цих інструментів посягли у ФРН та Швеції.

Таблиця 22. Наявність спеціальних механізмів фінансового вирівнювання

серед місцевих колективів

|Країна |За рахунок ПБТ |За рахунок |

| | |горизонтального |

| | |перерозподілу |

|ФРН |Додаткові дотації |Горизонтальні |

| | |трансферти |

|Росія |Фонд підтримки |— |

| |регіонів | |

|Франція |Дотація |Фонд солідарності |

| |рівномірного |територіальних |

| |розподілу |колективів |

|Швеція |Гарантована |Міжмуніципальні |

| |доходна база |вирівнювальні |

| | |платежі |

|Польща |— |

|Субвенція на вирівнювання | |

|Латвія |Фонд вирівнювання |Фонд взаємної |

| | |допомоги |

|Литва | |— |

|Україна |- |— |

Ефективність функціонування системи ПБТ в окремих країнах прямо пов'язана

із ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють.

Рівень нормативної закріпленості ПБТ у досліджуваних країнах дуже

відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка

переглядається дуже рідко, можна відзначити ФРН, Францію, Швецію. Так, у

ФРН визначення основних виді» ПБТ землям закріплені в Основному Законі (так

звана Фінансова конституція). Механізм надання ПБТ визначається

спеціальними законами ("Про вирівнювання різної економічної сили земель",

"Про фінансову допомогу Федерації...", законами про окремі види грошових

виплат, віднесених до спільної компетенції). У Франції основні види ПБТ

визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс

по місцевому самоврядуванню. Кодекс комун тощо.

У країнах, що переживають період становлення нових засад місцевого

самоврядування, законодавство відрізняється більшою різноманітністю, яка,

проте, не позбавляє їх необхідності по декілька разів переглядати одні й ті

самі законодавчі акти, поновлені згідно з новими умовами. В більшості країн

прийнято закони про місцеве самоврядування, де визначено фінансові основи

місцевої влади і види ПБТ, які еони можуть отримувати; є також і закони про

місцеві бюджети, де визначається доходна база місцевих колективів, їх права

на отримання ПБТ.

Обсяг ресурсів для ПБТ у розрізі їх окремих видів визначається законами

про бюджет, які приймаються щорічно. Вони створюють нормативну базу ПБТ у

країнах, де поки що немає спеціальних законів щодо окремих їх форм, але

роблять процес їх надання непередбачуваним та нестабільним, оскільки в

багатьох з цих країн бюджети мають великі дефіцити. Це скорочує фінансові

ресурси для підтримки місцевого самоврядування, а негативний ефект

підсилюється затягуванням бюджетних дебатів, частими корекціями бюджетних

видатків.

Однак у постсоціалістичних країнах іде інтенсивний процес

законотворчості в цій галузі, і через певний час вони матимуть досить

відпрацьовану нормативну базу надання ПБТ. Що стосується України, то тут

нормативна база надання ПБТ практично відсутня. У галузі законотворчості

для місцевого самоврядування ми відстали від сусідніх держав на 3—4 роки,

що не могло негативно не вплинути на розбудову місцевого самоврядування.

Проте з прийняттям нового Основного Закону незалежної України надія на

прискорення розбудови фінансових відносин між різними рівнями держави,

включаючи і ПБТ, істотно зростає, хоча, на наш погляд, їх засади

сформульовані занадто загально, а тому підлягають конкретизації у

спеціальному законодавстві.

ВИСНОВКИ ІЗ СВІТОВОГО ДОСВІДУ ДЛЯ УКРАЇНИ

Стан ПБТ в Україні може бути охарактеризований так: ~ по-перше, відсутнє

законодавче закріплення (і навіть визначення) основних видів вертикальних

трансфертів, не з'ясовані механізми надання ПБТ. Із видів ПБТ, на які

згідно з бюджетним законодавством мають права місцеві колективи,

практикується лише один — бюджетні дотації (до 1996 р. їх безпідставно

називали бюджетними субвенціями);

— по-друге, частка ПБТ порівняно із досліджуваними країнами, включаючи й

ті, котрі переживають постсоціалістичну ламку усталених відносин,

надзвичайно мала щодо загальної суми доходів місцевих бюджетів, що свідчить

про фактичну нерозвинутість механізму ПБТ як такого;

— по-третє, не розроблені нормативні засади розподілу ПБТ, який

здійснюється за принципом "від досягнутого" і не створює стимулів для

активнішої доходної політики місцевих урядів.

З цього, враховуючи світовий досвід, можна зробити такі висновки: 1. Треба

створювати нормативну базу для надання ПБТ. Вона має чіткіше визначити

компетенцію місцевих органів влади та держави, розмежовувати джерела їх

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14