Госбюджет, дефицит бюджета

доходів. Доцільно було б прийняти спеціальний закон про місцевий бюджет, де

були б чітко визначені основні доходи й видатки місцевих бюджетів, порядок

їх виконання тощо, рамковий закон про основи надання прямих бюджетних

трансфертів. Можливо, необхідні й спеціальні закони, де визначалося б, в

яких випадках і які види ПБТ можуть отримувати місцеві колективи, яка

процедура надання їх, контролю за використанням тощо.

2. Слід ширше використовувати весь спектр видів ПБТ, що практикується у

світі. Крім бюджетних дотацій, позитивне значення ми.-- б мати застосування

насамперед бюджетних субвенцій із закритою датою. При цьому зовсім не

обов'язково це приведе до збільшення видатків централізованого бюджету,

якщо кошти на народне господарство, що проходять через міністерства,

передати частково на місця як фінансову базу для субвенцій. Це дозволить

забезпечити їх цільове використання з урахуванням місцевих інтересів. На

перших порах співвідношення між незв'язаними та зв'язаними ПБТ може бути на

користь перших. В міру підвищення дієвості системи місцевого самоврядування

частка бюджетних дотацій поступово може підвищуватися.

3. Джерелом бюджетних дотацій, що залишатимуться вагомим елементом ПБТ,

доцільно зробити не бюджетні асигнування, як це практикується нині, а пул

(набір) національних податків, надходження від яких характеризується

найбільшою стабільністю — ПДВ та прибутковий податок з громадян.

4. Серед механізмів розподілу бюджетних дотацій перевагу слід віддати

структурній формулі, яка б включала в себе компонент вирівнювання. Згідно з

рекомендаціями фахівців Світового банку, на першому етапі (до 5 років)

можна обмежитись лише вирівнюванням за бюджетними доходами, а після

нагромадження достатнього досвіду вирівнювання — вирівнюванням за

бюджетними видатками, що має здійснюватися також на нормативній основі.

Основні компоненти формули, їх ваги повинні бути предметом щорічних

уточнень, які мають проводити Міністерство фінансів з радою регіонів (на

рівні областей — фінансове управління та асоціації місцевих рад). Це

необхідно тому, що соціальна-економічна ситуація в країні у цілому та в

окремих регіонах може змінюватися дуже швидко.

5. Механізм горизонтального вирівнювання, на наш погляд, поки що вводити

недоцільно внаслідок абсолютної недостатності фінансових ресурсів навіть у

розвинутих регіонах. Такий механізм слід вводити в дію після більш-менш

.тривалого періоду стабілізації економіки країни. Крім того,

міжрегіональний перерозподіл може викликати у даний момент і небажані

політичні наслідки через невдоволення еліти регіонів, які мають робити, до

них внески.

ФІСКАЛЬНА ПОЛІТИКА: НЕОБХІДНІСТЬ ЗБАЛАНСОВАНОГО БЮДЖЕТУ

Під фіскальною політикою розуміємо процес змін у системі оподаткування та

урядових видатках. Для того, щоб : а) зменшити коливання ділових циклів б)

сприяти швидкому зростанню економіки з високою зайнятістю та без високої

неконтрольованої інфляції.

Гостра дискусія навколо питань фіскальної політики в Україні багато в

чому нагадує подібну ситуацію в країнах Латинської Америки наприкінці 1980-

х рр., коли назрілі зміни — скорочення дефіциту бюджету, впорядкування

урядових видатків, податкова реформа — сприймалися неоднозначно, а

інфляційна інерція та масове ухиляння від сплати податків ускладнювали будь-

які практичні кроки. Процес радикального реформування економік

латиноамериканських країн свідчить: 1) без досягнення збалансованого

бюджету неможливо забезпечити тривалу макроекономічну стабілізацію, 2) при

скороченні дефіциту бюджету проведенню податкової реформи повинно

передувати впорядкування урядових видатків, 3) зниження ставок

оподаткування сприяє зростанню бюджетних надходжень за умов розширення

податкової бази та посилення відповідальності за ухиляння від сплати

податків.

1 Переваги збалансованого бюджету Макроекономічні показники чотирьох

найбільших країн Латинської Америки — Аргентини, Бразилії, Мексики та Чилі

— переконують у справедливості відомих теоретичних аргументів на користь

збалансованого бюджету: припинення інфляції, збільшення приватних

інвестицій, поліпшення сальдо поточного рахунка, прискорення темпів

економічного зростання (таблиця 23).

Істотне скорочення або (ще краще) досягнення додатного сальдо бюджету не

лише обмежує потребу в емісійних кредитах центрального банку, а й формує

сподівання цінової та грошової стабільності (результат, необхідний для

подолання інфляційної інерції). Важливо зауважити, що існує і зворотний

зв'язок — гальмування інфляції збільшує надходження до бюджету (ефект

Олівери — Танзі). Загалом це дає змогу знизити процентні ставки. В

Аргентині динаміка процентних ставок майже ідеально повторює зміни в стані

бюджету: якщо в 1991 — 1993 рр. поліпшення сальдо бюджету мало наслідком

стрімке зниження процентних ставок, то в 1994 — 1995 рр. деяке погіршення

цього показника поєднується із вищими процентними ставками, навіть

незважаючи на подальше зниження інфляції. У Мексиці реалії збалансованого

бюджету сприяли одночасному зниженню інфляції та процентних ставок протягом

1990 — 1993 рр., однак експансійна політика з початку 1994 р. (у серпні

цього року відбувалися президентські вибори) спричинила стрімке падіння

мексиканського песо, поновлення інфляції та зростання процентних ставок у

наступному, 1995 р.

У Бразилії зв'язок між сальдо бюджету, інфляцією та процентними ставками

не такий промовистий, однак визначальну роль фіскальної рестрикції в

успішному проведенні антиінфляційного плану "Real" (липень 1994 р.) важко

заперечити. У минулому в цій країні не раз виявлялося, що навіть екc-

Таблиця 23. Макроекономічні показники країн Латинської Америки (у %),

1990 -1995 рр.

|Країна|Показник |1990 |1991 |1992 |1993|1994|1995 |

| |Сальдо |-0,4 |-1,3 |0,4 |1,2 |-0,1|-0,5 |

| |бюджету | | | | | | |

| |Інфляція | |72,0 |24,6 |10,6|4,3 |3,3 |

| |Процентні | |71,0 |15,0 |6,0 |8,0 |11,0 |

| |ставки | | | | | | |

|Аргент|Інвестиції |14,0 |14,6 |16,7 |18,2|19,2|17,8 |

|ина | | | | | | | |

| |Зростання ВВП|0,1 |8,9 |8,7 |6,0 |7,4 |-0,7 |

| |Поточний |6,6 |-0,4 |-2,9 |-2,9|-3,6|-8,8 |

| |рахунок | | | | | | |

| |Сальдо |-6,2 |-0,5 |-3,9 |0,3 |1,3 |-5,0 |

| |бюджету | | | | | | |

|Бразил|Інфляція | |459,0|1229,|2491|941,|23,2 |

|ія | | | |0 |,0 |0 | |

| |Процентні |1082,|2494,|1489,|5756|56,4|39,0 |

| |ставки |8 |3 |0 |,8 | | |

| |Інвестиції |22,9 |19,3 |19,5 |20,0|20,8| |

| |Зростання ВВП|-4,6 |0,3 |-0,8 |4,2 |5,8 |4,2 |

| |Поточний | |-2,5 |0,1 |0 |-0,3| |

| |рахунок | | | | | | |

|Мексик|Сальдо |-2,8 |-0,2 |1,5 |0,4 |-0,8|-0,7 |

|а |бюджету | | | | | | |

| |Інфляція |26,5 |22,7 |15,5 |9,7 |6,9 |35,0 |

| |Процентні |37,4 |23,6 |18,9 |17,4|16,5|50,5 |

| |ставки | | | | | | |

| |Інвестиції |22,8 |23,4 |24,4 |23,2|23,5|19,4 |

| |Зростання ВВП|4,5 |3,6 |2,8 |0,7 |3,5 |-6,9 |

| |Поточний |-1,1 |-1,7 |-2,4 |-2,0|-2,3|0,0 |

| |рахунок | | | | | | |

|Чилі |Сальдо |0,8 |1,2 |2,2 |1,9 |1,6 |2,6 |

| |бюджету | | | | | | |

| |Інфляція |26,6 |22,0 |15,6 |12,1|12,0|7,9 |

| |Процентні |48,8 |28,6 |23,9 |24,3|20,3|18,2 |

| |ставки | | | | | | |

| |Інвестиції |26,3 |24,5 |26,8 |26,8|26,8|27,4 |

| |Зростання ВВП|3,3 |7,3 |10,7 |6,7 |4,2 |8,5 |

| |Поточний |-5,8 |0,9 |-4,5 |-11,|-2,9|0,6 |

| |рахунок | | | |4 | | |

стремально високі процентні ставки неспроможні приборкати інфляцію, якщо

нічого не робилося для скорочення дефіциту бюджету. Приміром, від початку

1989 р. реальні процентні ставки були високими (план "Verao"), однак

значний дефіцит бюджету (18,6% від ВВП) звів нанівець боротьбу з інфляцією

— у листопаді—грудні 1989 р. її місячні темпи перевищили 40%. Отже,

погіршення сальдо бюджету в 1995 р. нагадує про можливість повторення

мексиканського "сценарію".

Досвід Аргентини, Бразилії, Мексики та Чилі не заперечує висновку про

"пригнічування" приватних інвестицій видатками уряду (інструментальне цей

вплив здійснюється через механізм реальних процентних ставок). В Аргентині

у 1991 — 1994 рр. обсяги інвестицій зростали в середньому на 8% щорічно, у

повній відповідності до успіхів у досягненні збалансованого бюджету. І

навпаки, рівень інвестицій знизився у 1995 р., що можна пояснити

збільшенням дефіциту бюджету. Не випадково наступного, 1996 р. досягнення

збалансованого бюджету розглядалося як основний елемент фіскальної

політики. У Мексиці комбінована дія навіть досить незначного дефіциту

бюджету, інфляції та високих процентних ставок знизила рівень інвестицій у

1995 р. до рекордно низької позначки — 19,4% від ВВП (це на 5% менше, ніж у

1992 р., коли перевищення доходів бюджету над його видатками було

найпромовистішим).

Збільшення інвестицій (1) робить менш прозорим очікуваний негативний

зв'язок між дефіцитом бюджету (G—T) та сальдо поточного рахунка (СЛ)':

(S-1)-(G-T)=СА, (1)

де G — видатки бюджету, Т — бюджетні надходження, а S — обсяги заощаджень.

Зрозуміло, що скорочення дефіциту бюджету поліпшує сальдо поточного

рахунка, приймаючи незмінними рівні приватних заощаджень та інвестицій.

Якщо ж інвестиції зростають, то не виключено, що відповідне збільшення

імпорту основних засобів, сировини та напівфабрикатів погіршить сальдо

поточного рахунка, принаймні в короткочасному плані. З іншого боку, у

віддаленішій перспективі прискорення темпів економічного зростання —

логічний наслідок зростання обсягів інвестицій — та подальше збільшення

заощаджень повинні поліпшити сальдо поточного рахунка. Саме такий перебіг

подій спостерігається в економіці Чилі.

Розвиток чилійської економіки переконує у перевагах тривалого

перевищення доходів бюджету над видатками (зауважимо, що такий результат

характерний для країн Південно-Східної Азії). На думку спеціалістів МВФ,

додатне сальдо бюджету додатково дає змогу: збільшити кредитні ресурси у

банківському секторі; нейтралізувати негативні макроекономічні шоки;

підвищити довіру до національної економіки; забезпечити добробут майбутніх

поколінь У 1988 — 1995 рр. додатне сальдо бюджету сприяло послідовному

зниженню темпів інфляції — до 7,9% у 1995 р. Значні обсяги інвестицій у

чилійську економіку забезпечили стійке зростання ВВП — у середньому на 6,8%

у 1990 — 1995 рр. Не менш важливо, що економіка Чилі подолала однобоку

орієнтацію на видобуток та експорт міді: в 1995 р. її частка в загальних

обсягах експорту впала до 32%. Почали розвиватися сільське господарство та

переробна промисловість.

2. Шляхи досягнення збалансованого бюджету. Першочерговим завданням

впорядкування урядових видатків, що передбачає: скорочення їх частки у ВВП

та збільшення видатків на освіту, охорону здоров'я, розвиток

інфраструктури. Лише після цього стає можливим, визначити параметри

податкової реформи, яка за будь-яких умов не повинна збільшувати дефіциту

бюджету — інакше її проведення втрачає сенс і може означати крах зваженої

економічної політики.

З початку 1990-х рр. частка урядових видатків у ВВП Бразилії та Мексики

істотно зменшилась (таблиця 24). На рівні 20% від ВВП стабілізувалися

видатки уряду Чилі. Проте частка урядових видатків у ВВП країн Латинської

Америки значно перевищує, наприклад, показники країн Південно-Східної Азії

— Південної Кореї, Сінгапуру і Таїланду, що свідчить про незавершеність

розпочатої роботи щодо скорочення урядових видатків.

'Цю залежність отримано після декомпозиції елементів валового

національного доходу (Y):

Y =С+I+G+Х—М =С+S+Т—F, де С— приватне споживання, Х — обсяги експорту

товарів та послуг, М — обсяги імпорту товарів та послуг, F — трансфертні

платежі з-за кордону. Сальдо поточного рахунка (СА) визначено таким чином:

СА = X— М+ F

Таблиця 24. Видатки бюджету в країнах Латинської Америки та Південно-

Східної Азії (у % до ВВП), 1989 — 1994 рр.

| |1989|1990|1991|1992|1993|1994|

|Латинська |Аргентин|28,3|23,2|24,2|28,0|30,0| |

|Америка |а | | | | | | |

| |Бразилія|40,1|37,0|25,7|30,2| | |

| |Мексика |23,4|17,4|17,0|15,9|16,6|17,7|

| |Чилі |20,9|20,3|21,2|20,3|20,8|20,5|

| | | | |- | | | |

|Південно-Схі|Пд. |16,0|16,2|16,5|17,0|16,9|17,7|

|дна Азія |Корея | | | | | | |

| |Сінгапур|21,5|20,4|20,8|18,9|17,1| |

| |Таїланд |14,9|14,6|14,9|15,4|16,4|17,0|

Напрямки такого скорочення були традиційними: ліквідація різноманітних

субсидій та дотацій, приватизація державного майна, раціоналізація

державного апарату, перегляд соціальних програм тощо. В Аргентині після

початку плану "Convertibidad" (квітень 1991 р.) персонал державних установ

скоротили на 100 тис. осіб. Протягом 1991 — 1995 рр. у приватні руки

перейшли: телефонна мережа та нафтова компанія YPF (у 1990 р. її збитки

становили 1,2 млрд. дол. США), електростанції, аеропорти, готелі. Цікаво,

що, перебуваючи у державній власності, збитковим було навіть казино. Крім

зменшення навантаження на бюджет, приватизовані об'єкти почали генерувати

значні податкові надходження. Так, у 1992 р. від приватних телефонних

компаній до бюджету надійшло 76 млн. дол. США (десятиліттями телефонна

мережа Аргентини була збитковою). У Бразилії 1993 р. приватизація 8

сталеплавильних компаній перетворила останні із збиткових у прибуткові

підприємства протягом року.

Досвід переконує, що найважче поєднати загальне скорочення урядових

видатків із зростанням видатків на економічне обслуговування

(транспорт,зв'язок, інфраструктура) та соціальні потреби (освіта й охорона

здоров'я). Водночас логіка політичної "коректності" заважає зменшенню

субсидій та ліквідації сумнівних соціальних гарантій. Це особливо помітно в

Бразилії — країні, де, як жартують, існує 595 партій (по одній на кожного

депутата парламенту). В 1994 — 1995 рр. бразильські парламентарії

заблокували процес приватизації, реформу пенсійної системи, зусилля уряду

щодо скорочення видатків бюджету тощо. Тим часом в окремих штатах на 22

діючих припадає 330 полковників у відставці. Якщо для пересічного бразильця

пенсійний стаж становить ЗО — 35 років, то для депутата парламенту — лише 8

років. Системи безплатного навчання та охорони здоров'я також надають

переваги тим, у кого вищі доходи. В Бразилії на одного студента

витрачається 8804 дол. США, що набагато більше, ніж у Німеччині — 5900 чи

Канаді — 3975 дол. США. Водночас у занедбаному стані перебувають початкова

та середня освіта. У сфері охорони здоров'я на 12000 найзаможніших

пацієнтів витрачається стільки ж коштів, як на решту 40 млн. громадян.

Щодо податкової системи, то в більшості країн Латинської Америки на

момент реформи її спотворювали складна структура податків, обмеженість

податкової бази, недосконале законодавство. Ситуацію ускладнювали ухиляння

від сплати податків та корумпованість податкових служб. У 1974 р. у

Колумбії на кожне песо хабара держава втрачала удвадцятеро більше. У

Бразилії щорічні втрати від ухиляння од сплати податків у 1990 — 1994 рр.

становили 40 млрд. дол. США . Наприкінці 1980-х рр. у Аргентині платити

податок вважалося невдалим жартом. Не дивно, що саме в цій країні 1991 року

провели найпослідовнішу податкову реформу. В Чилі це робили поступово

протягом 1985 — 1990 рр. Успішною була податкова реформа у Болівії в 1985 —

1986 рр. В усіх випадках забезпечувалися універсальні вимоги: збільшення

доходів бюджету, ефективність, справедливість, прозорість.

Досвід країн Латинської Америки не заперечує висновку, що зниження ставок

оподаткування збільшує надходження до бюджету. Приміром, у Болівії в 1986

р. ставку податку на дохід знизили із 45 до 10%, а замість понад 400

податків на роздрібний продаж запровадили єдиний ПДВ зі ставкою 10%. У

підсумку частка податків у ВВП Болівії зросла з 1,9% у 1984 р. до 7% у 1987

— 1988 рр.". Подібним чином зниження ставок податку на дохід збільшило

надходження до мексиканського бюджету з початку 1990-х рр.

Водночас зниження ставок оподаткування не може розглядатися поза контекстом

скорочення урядових видатків та проведення структурних перетворень. Інакше

— це популізм. Окрім приватизації, перспективним супутнім заходом є перехід

до приватних схем соціального страхування. Як висловився архітектор

аргентинських реформ Домінго Кавальйо, "джерелом пенсій для тих, хто

працює, повинні стати їхні власні заощадження, а не податки, що дедалі

зростають" . Перші приватні пенсійні фонди ще в 1981 р. почали створювати у

Чилі. У 1993 р. подібний експеримент розпочато в Перу, а в 1994 р. — в

Аргентині та Колумбії.

Досвід окремих країн застерігає від використання занижених ставок податку

на прибуток. Після трьох років експериментування в Аргентині у 1990 р.

ставку цього податку підвищили з 20 до 30%. Трохи раніше це зробили в Чилі,

де ставка податку на прибуток зросла від 10 до 30%. З іншого боку,

недоцільно пов'язувати ефективність роботи підприємств тільки зі ставкою

оподаткування". Не менш промовистим є вплив конкуренції, цінової та

грошової стабільності, лібералізації зовнішньої торгівлі та ринку робочої

сили. В Аргентині у 1991 — 1994 рр. продуктивність праці підвищилась на 42%

, а ВВП зростав щорічно в середньому на 7,7%, незважаючи на вищі податки та

припинення державної "підтримки" у всіх формах (прямі субсидії,

протекціонізм, заниження обмінного курсу песо тощо).

Податкова реформа в Аргентині виявила ще одну особливість — гармонізація

податків ефективна лише у разі розширення податкової бази. В 1990 р.

ліквідацію різноманітних "тимчасових" податків (на банківські депозити, на

фінансові операції тощо) було поєднано із зниженням мінімального рівня

оподатковуваного доходу та обмеженням практики податкових пільг. У 1991 р.

ухиляння від сплати податків почало каратися тривалим ув'язненням; служби

оновленої податкової інспекції (001) отримали додаткові права у контролі за

сплатою податків великими приватними компаніями.

Загалом у більшості країн Латинської Америки, як і всюди у "третьому"

світі, частка податку на доходи громадян у загальній сумі податкових

надходжень залишається невисокою — не більш як 20%. Нові джерела

оподаткування пов'язуються із впровадженням податку на нерухомість, на

землю, на автомобілі, а також встановленням акцизних зборів на тютюнові

вироби та алкогольні напої. Деякі податки, наприклад на предмети розкоші,

корисні не так для зростання доходів бюджету, як з погляду соціальної

справедливості". У більшості випадків податкова реформа супроводжується

значними політичними ускладненнями. Прикладів не бракує. Податкова реформа

1974 р. в Колумбії готувалася кілька років і виявилася надзвичайно

успішною: в 1975 р. податкові надходження зросли на 45%''. Однак уже

наступного, 1976 р. пакет заходів "удосконалили" парламентарії, а спритні

ділки відразу ж знайшли шляхи, як обійти законодавство. У підсумку

початковий ефект було значною мірою втрачено. В Бразилії поміркований пакет

заходів податкової реформи (раціоналізація понад 60 податків та зборів,

уніфікація двох податків на роздрібний продаж, зміни в пенсійних платежах)

розглядають уже два роки — успіхів аніякісіньких.

В Аргентині енергійні зусилля міністра економіки Д. Кавальйо щодо

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14