Задачи административного права как отрасли права

В процессе государственного управления основной правовой формой реализации правомочий субъектов административного права, не входящих в систему исполнительной власти, являются различного рода обращения. Обращения являются одним из оснований для возникновения административно-правовых отношений. Обращение - это изложенное в письменной или устной форме заявление, предложение, ходатайство или жалоба.

Обращения могут быть трех основных видов. Во-первых, это обращения граждан и юридических лиц в государственные или муниципальные органы по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ и действующим законодательством. Посредством таких обращений субъекты административного права используют предоставленные им права в обычных, неконфликтных ситуациях. Основной формой таких обращений являются заявления и ходатайства (например, заявление гражданина о регистрации по месту пребывания, о регистрации транспортных средств). Во-вторых, обращения граждан и иных субъектов административного права как форма их участия в управлении делами государства, направленная на улучшение порядка организации и деятельности государственных и муниципальных органов. Эти обращения служат способом обратной связи органов управления с населением и средством непосредственной демократии в управлении. Основной формой этих обращений являются предложения. В-третьих, обращения граждан и юридических лиц как форма защиты их прав и законных интересов. Такие обращения порождаются конфликтными отношениями между гражданами (их организациями) и органами государственного и муниципального управления. Они могут направляться как в вышестоящую инстанцию, так и в правозащитные органы. Основными формами таких обращений являются жалоба и судебный иск.

Обращения как административно-правовая форма

Обращения представляют собой один из юридически значимых способов реализации прав субъектов административного права, не входящих в систему органов исполнительной власти. Термин "обращение" носит собирательный характер и означает различного рода правовые действия, отличающиеся по своей юридической природе и влекущие различные правовые последствия. Обращения могут иметь форму заявлений, предложений, ходатайств и петиций. Они адресуются органам исполнительной власти и содержат просьбу совершить определенные юридически значимые действия (выдать разрешение, произвести регистрацию, назначить пенсию и т.д.).

Обращения могут подаваться как от имени граждан, так и юридических лиц (коллективных субъектов). Так, для приобретения юридическим лицом гражданской правоспособности и осуществления предпринимательской деятельности, на занятие которой требуется по закону лицензия, юридическое лицо обязано обратиться в лицензирующий орган с заявлением о ее выдаче. Обращения могут носить письменную или устную, индивидуальную или коллективную форму.

Особое внимание законодатель уделяет обращениям граждан. Право на обращения закреплено в Конституции РФ (ст. 33) в качестве одного из основных прав гражданина. Это право закреплено также в ряде федеральных законодательных актов и законов субъектов Федерации, например, в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Законе "О беженцах", Законе "О вынужденных переселенцах", в Законе г. Москвы "Об обращениях граждан", в Законе Свердловской области "Об обращениях граждан". В настоящее время около 40 субъектов РФ приняли законы, касающиеся обращений граждан. Эти законы получили различное наименование. В одних случаях они называются законами "Об обращениях граждан" (Башкортостан, Карелия и др.), в других случаях - "О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб граждан" (Республика Саха (Якутия)), либо "О порядке рассмотрения и разрешения обращений граждан" (Костромская область). Процедура рассмотрения обращений граждан регулируется на федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. (с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г., 2 февраля 1988 г.). Ряд вопросов, касающихся рассмотрения обращений граждан регулируются ведомственными нормативными актами. К ним относятся, например, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации2, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы безопасности3. Под обращениями в этих законах и нормативных актах понимаются предложения, заявления, жалобы, ходатайства, коллективные обращения, петиции.

Предложение - это обращение гражданина либо группы граждан, направленное на улучшение порядка организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, на совершенствование правового регулирования, форм и методов управленческой деятельности. Его цель - привлечь внимание компетентных органов к несовершенству организации, деятельности или регулирования в той или иной области и указать пути к устранению недостатков. Предложения могут касаться практически любого вопроса государственной и общественной жизни в целях ее улучшения. Только в адрес Президента РФ в 1994-1998 гг. таких обращений поступило свыше 60,5 тыс.

Заявление - это обращение гражданина по поводу реализации прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ или текущем законодательстве. Оно содержит, как правило, просьбу автора заявления об удовлетворении его индивидуальных прав и законных интересов либо сообщение о нарушении законности.

Жалоба представляет собой обращение в государственные или иные официальный органы по поводу нарушения действиями (бездействием) и решениями прав, свобод и законных интересов гражданина. Для жалобы установлена письменная форма. Она может быть подана лишь тем лицом, чьи права нарушены или от его имени законным представителем. Жалобы делятся на общие и специальные.

·                    Общая жалоба подается в целях защиты общих прав и законных интересов. Причиной появления общей жалобы является нарушение действиями и решениями государственных органов прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе путем предоставления информации, послужившей основанием для принятия таких решений и совершения таких действий. Она подразделяется на два вида: административную жалобу, подаваемую в органы исполнительной власти4 и судебную жалобу (административный иск).

·                    Специальная жалоба подается лицами, наделенными в дополнение к общей, еще и специальной правосубъектностью (например жалоба потерпевшего по делам об административных правонарушениях).

Ходатайство представляет собой официальную просьбу гражданина о признании за ним определенного статуса, прав, льгот и гарантий, изложенных в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законом. Оно адресуется государственным органам или вышестоящей общественной организации, предполагает предоставление с их стороны документов, подтверждающих статус, льготы, права и т.д. Примером является ходатайство о признании лица беженцем или вынужденным переселенцем. В административном судопроизводстве под ходатайством понимается официальная просьба участника процесса о совершении процессуальных действий или принятии решений, обращенная к прокурору, судье или суду. Ходатайство является одной из форм обращения в Конституционный Суд наряду с запросом и жалобой. По ходатайству уполномоченных на то Конституцией РФ субъектов Конституционный суд рассматривает споры о компетенции.

Конституция РФ закрепляет право на подачу коллективных обращений. Коллективное обращение - это обращение двух или более граждан, а также обращение, принятое на митинге и собрании. Оно представляет собой правовой способ реализации участия граждан в делах государства и общества, влияния отдельных лиц или коллективов на процесс политических и правовых решений. Ежегодно в адрес Президента и Правительства страны поступает около 30 тыс. таких обращений от участников митингов и собраний. Они придают этим публичным мероприятиям общественно значимый характер. Тем самым право на обращение выступает как важная составная часть реализации прав граждан на митинги и демонстрации, свободу мысли слова.

Праву граждан на подачу обращения корреспондирует обязанность соответствующих органов принимать и рассматривать их в порядке и сроки, установленные законом. Решение, принятое по обращению, может быть обжаловано по инстанции в вышестоящий орган либо оспорено в суде. Для рассмотрения обращений граждан в органах исполнительной власти могут создаваться специальные структурные подразделения. Такое структурное подразделение создано, например, в Администрации Президента РФ.

В утвержденном Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 228 (в ред. Указа от 21 апреля 1998 г. № 426) Положении об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан5 определены его основные функции и основные задачи.

·                    Основными задачами Управления являются:

o                   обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованных Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации;

o                   информационно-справочная работа, связанная с обращениями граждан;

o                   анализ обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации, и подготовка соответствующих докладов;

o                   информационно-аналитическое и методическое обеспечение деятельности Администрации Президента Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан.

Правовые формы государственной управленческой деятельности: понятие, классификация, правовая характеристика каждой из форм.

Правовые формы государственного управления, их характеристика.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения», «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления...». В общем, с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются:

1) принятие правовых актов (решений) (правовых актов управления);

2) заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);

3) совершение иных юридически значимых действий вызывающих определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и т.д.).

Административно-правовые акты

Принятие и исполнение административно-правовых актов является одной из основных форм реализации исполнительной власти. В процессе государственного управления возникает потребность в конкретизации норм законов, которая и осуществляется путем издания административных актов. В процессе государственного управления они служат для установления правовых норм либо для разрешения индивидуальных юридических ситуаций путем применения правовых норм. Издание и исполнение этих актов - важная часть управленческого процесса, направленного на осуществление функций исполнительной власти.

Административно-правовой акт - это основанное на законе официальное юридическивластное решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти.

Юридическая природа административного акта состоит в том, что он:

o                   является правовой формой управленческого решения; при помощи его орган исполнительной власти (должностное лицо) решает общие или конкретные вопросы, которые возникают в процессе его деятельности по реализации задач и функций государственного управления;

o                   выражает юридически значимое волеизъявление субъекта исполнительной власти в виде предписания, обязательного для адресата;

o                   издается в одностороннем порядке, т.е. выражает волю только одной стороны - субъекта исполнительной власти; императивно реализующего свою компетенцию;

o                   носит подзаконный характер, т.е. должен издаваться в соответствии с законом;

o                   является решением полномочного органа исполнительной власти, принимаемым по вопросам и в пределах его компетенции, определенной законом;

o                   устанавливает в сфере ведения конкретного субъекта исполнительной власти обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения и решает индивидуальные административные дела;

o                   издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен также устно либо в форме жестов, знаков и т.д.;

o                   занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов;

o                   принимается с соблюдением определенных установленных процедур;

o                   несоблюдение содержащихся в нем юридическивластных предписаний влечет ответственность виновной стороны (обычно - дисциплинарную или административную);

o                   может быть в установленном законом порядке опротестован или оспорен.

·                    Каждый административный акт имеет свое содержание и форму.

Содержание административного акта включает три основных элемента:

o                   волеизъявление уполномоченного органа, которое не должно выходить за пределы его компетенции (это волеизъявление должно быть свободным, т.е. не формироваться под влиянием обмана, заблуждения или принуждения);

o                   юридическое существо этого волеизъявления (назначить, установить, разрешить, предоставить, отозвать, лишить, наказать и т.д.);

o                   условия, обязательства и поручения, сопровождающие основное решение.

Форма административного акта - это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей его принятия. Эта форма может быть представлена в виде указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений и т.д.

По своим юридическим свойствам административные акты делятся на нормативные, индивидуальные и смешанные. По способу выражения воли они подразделяются на письменные, устные и символические или конклюдентные (жесты, сигналы, знаки). В зависимости от порядка принятия они могут быть коллегиальными или единоличными. Административные акты, имеющие дефекты содержания или формы, подразделяются на ничтожные и оспоримые. Ничтожный административный акт - это акт, который вследствие своей незаконности не может порождать и не порождает юридических последствий. Его ничтожность настолько очевидна, что он не подлежит осуществлению (например содержит предписание совершить противоправные действия).

Действие административно-правовых актов во времени, в пространстве.

Административно-правовые нормы имеют определенные прост­ранственные и временные границы, а также могут иметь силу в отно­шении различного круга лиц. При проведении видовой клас­сификации этих норм условия действия их. в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы мо­гут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отрасле­вые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их “вы­ход” и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граж­дан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в со­ответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотно­шений между суверенными государствами — членами Союза Не­зависимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, об­ластной администрации, на определенный срок устанавливается ре­жим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содер­жатся (например, указов Президента или постановлений Правитель­ства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-пра­вовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые админи­стративно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союз­ные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Феде­рации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно- правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че­ловека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

 Административный договор

В законодательстве этот термин не употребляется. В правовой науке существует две точки зрения: а) АД - реальность, они уже применяются, это перспективная форма; б) АД предшествуют юридически властной форме реализации исполнительной власти, а сами такой деятельностью не являются.

АД непосредственно не порождает конкретных административных правоотношений, но как бы входит в процесс формирования сложного юридического факта, на основании которого возникнет административное правоотношение. Административный договор - вид сделок, в которых равноправие сторон, так или иначе связано с властными полномочиями одной из них. Конкретный пример - Закон «О воинской обязанности» (раздел 5): заключение контракта. Договор предшествует возникновению административных правоотношений.

Черты АД:  имеют организационное содержание; одной из сторон договора всегда является субъект ИВ; в РФ не обеспечен судебной защитой, т.е. при неисполнении условий договора не влечет имущественных санкций; как управленческой формы, связан с административно-правовым актом и в этом плане предшествует принятию акта; нормативной базой являются нормы АП.

Виды договоров: а) по содержанию: АД о компетенции (разграничение, делегирование полномочий); АД о совместной деятельности (между субъектами, один из которых АП субъект); АД о выполнении государственных заказов; б) по субъектам АП договоры могут быть: между 2 субъектами, между субъектом ИВ и государственными организациями, между государственными и негосударственными организациями, между субъектами управления и гражданами; в) по взаимоотношению сторон договора: АД субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу и АД субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (вертикальные договоры).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18